论构建公共经济权力审计监控机制

      一、传统权力控制理论机制

      （一）权力控制权力机制

      权力控制权力机制简单而言就是审计权力对受托公共经济权力的监督和控制机制。但是这种理论机制具体到我国，存在其固有的局限性：一是政府审计体制的局限。我国的审计机关，本身就是隶属于政府的行政部门，在具体涉及到中央与地方利益、地方审计机关与地方政府利益时，审计的独立性和审计效果要大大下降；二是问责机制滞后的局限。审计部门只是负责审查、监督、发现问题，并及时向人大提交审计报告，其本身并无行政问责执法权，这就导致审计案件“屡查屡犯，屡犯屡查”。

      （二）权利控制权力机制

      权利控制权力理论机制提倡“主权在民”和“国家的一切权力属于人民”。它认为，任何权力都是人民群众共同赋予的，政府掌握的权力是在本国人民都交出自己一部分权利的基础上凝聚起来的，即“权力来源于权利”。为了防止公共经济权利的异化和滥用，人民必须拥有一系列的权利来制约公共经济权利的运行，以达到权利控制权力的目的。

      以权利控制权力的理论机制在社会政治民主领域表现得尤为突出，它使得公民成为政府权力的主要监督者。以权利控制权力的机制，对国家公共经济权力的监督控制作用是不言而喻的，但是它的缺陷也是很明显的：这种控制制约作用不具有直接性和强制性，更多的还是需要借助“权力”来实现对“权力”的控制，即“权利控制权力”须以“权力控制权力”为基础和后盾，才能产生效果。

      （三）道德控制权力机制

      与“权力控制权力”和“权利控制权力”理论机制不同，“道德控制权力”理论机制更多的侧重在事前通过自律的方式加强对公共经济权力的制约控制。以道德控制权力一方面是通过加强对审计工作人员的思想道德和职业道德的教育培养，确保其公正的履行监督职能；另一方面对权力行使者开展思想道德和职业道德教育，通过道德潜移默化的作用来实现对权力的控制。

      “道德控制权力”机制能在一定程度上约束公共经济权力的异化，特别是随着经济社会的不断发展，该机制的重要性会越发明显。但是它的弊端也是十分清晰：约束性不强、产生效果不明确等。

      二、构建公共经济权力审计监控机制

      借鉴三种权力控制理论机制，笔者提出了自己构想的公共经济权力审计监控机制，即在公共经济权力审计监控机制中，以“权力控制权力”理论审计权限强化机制为重点，辅之以“权利控制权力”理论的审计信息披露机制和“道德控制权力”理论的道德约束机制。如下图1所示：

      

      （一）审计权限强化机制

      我国目前的审计机关处于一个比较尴尬的局面：笔者从审计体制、经费来源、审计处罚三个方面来构建审计权限强化机制。

      一是审计专项经费建立机制。没有独立的经费来源使得审计机关在对政府公共权力运行进行监控时，往往受制于人，尤其是当被审对象本身就是自身经费的提供者时，审计的效果可想而知。因此，建议国家直接设立审计专项经费，走中央财政资金预算的道路，保证审计机关可以独立地安排使用经费，不受地方行政部门和财政部门的制约和约束，这将是审计机关保持其良好独立性的重要举措。至于对审计专项经费使用情况的监督，国家可以委托第三方或其他监督部门联合进行监督。

      二是审计处理处罚权的强化机制。不少审计学者研究表明，经济处罚力度越大，公共经济权力审计控制效果就越好。我国目前的相关法律赋予了审计机关一定的处理处罚权，但明显权力给予的不够，很多是建议处罚权。此外，在法律处罚方面，我们习惯于审计出某单位的问题时，开除或逮捕相关涉案人员，事实上，这种监控效果往往不理想。因此，建议以后可以将法律处罚改为激励处罚：即被查出有违规违法行为的相关责任人对自己的违规行为进行纠正的力度越大，则审计机关对其处罚的力度就越轻。相关涉案人员如果希望法律处罚越轻，则其需要进行纠正错误行为的力度就越大，这样的话，公共经济权力审计控制效果就会越好。因此，强化经济处理处罚权，赋予审计机关直接的经济处理处罚权，改从重法律处罚为激励性法律导向，将可以大大提高公共经济权力审计控制效果。

      （二）审计信息披露强化机制

      审计信息披露力度越大，公众参与度越高，公共经济权力审计控制效果就越好，这是学术界的共识。因此，加强审计机关对审计信息的披露权和披露力度，是提高公共经济权力审计控制效果的重要途径。

      一是审计信息披露法律的强化机制。《审计法》规定：审计机关可以向政府有关部门通报或向社会公布审计结果。这里的“可以”使得审计信息的披露成有拥有自由裁量权的法律范围，不具有法律强制性，弱化了审计结果公开的法律刚性，降低了审计监督的效果。因此，将审计结果公告制度纳入法律的强制要求范围，使其真正成为一种法律制度常态，显得很有必要。这不仅可以确保审计报告权威性、公众知情的民主性，还可以最大化地加强审计的监督性。

      二是完善审计信息面向公众披露的强化机制。西方发达国家对于审计信息基本上都是采用的公开披露模式，这为社会公众从舆论上监督公共经济权力的运行提供了便捷的通道。实际上，我国审计署最近几年所进行的审计结果公告能够产生“审计风暴”般的效果，很大程度上得益于公众的参与和关注，这种模式将很多审计发现的违法违规问题暴露于公众和舆论的监督之下，其对公共经济权力的监控效果无疑大大强化了。因此，完善审计信息面向公众的披露强化机制，将专门的“审计公告”通过报刊、电视、电台、互联网或者新闻发布会等方式告之公众与媒体，可以很大程度上变“可以公布”为“必须公布”，这样才能与社会公众所拥有的“知情权”的法律精神相匹配。