土地作为重要的资源，在国民经济发展中发挥着重要的作用。有效管理土地资源，规范行使土地管理权，合理分配和使用土地出让金，是各级政府的一项重要职责。近年来，随着经济的快速发展，建设用地的规模快速增长，一些地方在土地的征收、出让、管理和相关资金的使用中产生了不少问题，甚至还有腐败案件的发生。为此，各级审计机关在过去的几年中开展了一些与土地管理相关的审计项目，发现了一些问题。李克强总理在今年的政府工作报告中提出要在全国范围内开展一次土地出让金和耕地保护审计。为了充分利用已有的审计经验，更好地做好这项工作，笔者现将过去审计中发现的一些与土地相关的问题进行归纳整理，供广大审计人员参考。 土地审计中常见的问题 地方政府在土地管理和使用中存在的问题，按照不同业务环节来进行划分，可以做如下归纳。 土地审批环节存在的问题。主要包括：一是擅自突破土地利用规划、超越权限、扩大范围违法违规批地，这类问题主要表现在园区、电力、公路建设方面。二是绕开《土地法》关于土地数量审批权限的规定，采用“化整为零、分次报批”的方式批地。三是为方便“以地招商”，将本属于本级政府和土地管理部门的开发区土地管理权限下放给园区管委会。四是违规批准建设用地用于房地产开发等商业用途，并利用“土地置换”等手段滚动式违规批地。 土地征用环节存在的问题。主要包括：一是土地征用程序不规范，其中表现形式主要有未批先占、未批先建、边批边建、少批多占、预征集体土地等。二是征地补偿法定标准偏低，有些建设项目实际补偿标准远低于法定标准，同一地块补偿标准不统一。三是拖欠、挤占、挪用征地补偿费，包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等。四是采取“以租代征”、“以地入股”的方式占用农村集体土地。 土地出让环节存在的问题。主要包括两个方面：一是土地出让方式和程序不规范，土地主管部门未经政府批准越权自行划拨出让土地；批准不在划拨目录中或不符合划拨条件的土地按划拨方式出让；批准本应按“招、拍、挂”方式出让的土地按协议方式出让；在“招、拍、挂”出让土地时合谋做假；政府违规以土地使用权出资（入股）且不办理国有资产登记手续。二是违规低价出让土地：直接违规低价出让土地（低于省（市）政府规定的最低出让价、低于基准地价的70%、低于征地费用和相关税费之和）；通过财政返还变相低价出让土地（直接或以补贴名义返还土地出让金、空转土地出让金）；违规批准以实物、债务等抵顶出让金；采取“以租代售”方式变相低价出让土地。 土地出让金征、管、用方面存在的问题。主要包括：开发区管委会、国土局等非财政部门违规设立过渡户收取出让金，甚至坐收坐支出让金；上缴财政的出让金不纳入基金预算管理，土地补偿、开发成本直接在出让金财政专户列支，将结余转入国库纳入基金预算，或是将出让金收入全部作为预算外资金核算；用地单位拖欠土地出让金、土地有偿使用费；挤占挪用土地收益用于修建办公楼、宿舍、对企业投资、出借资金、对外担保；财政部门用土地收益调节预算收入；一些土地收购储备机构挤占挪用收购储备资金和“招拍挂”业务费；违规从土地出让金中提取目标奖励；未按规定将一定比例（15%以上）的土地出让金用于农业土地开发。 土地使用环节存在的问题。主要包括：部分企业圈占、囤积、闲置土地，国土部门不按规定及时收回，造成资源浪费；企业将低价取得的土地经评估增值后，以土地出资入股、抵押贷款或是炒卖土地，扰乱资本市场和土地市场。 土地登记、办证、转让过程中存在的问题。主要包括两个方面：国土部门违规为不符合条件（欠缴出让金、土地权属证来源证明缺失、不符合土地利用规划等）的单位办理国有土地使用权证；国土部门违规为不符合条件的项目办理土地转让手续并办理国有土地使用权划拨登记。 开发区的土地管理中常见的问题。主要包括：开发区扩大面积；部分开发区住宅和党政机关办公用房占地比重过大；在履行土地申报手续的同时边报边建等。 其他方面的问题。主要包括：违规挪用罚没收入，违规少征土地出让、转让契税，违规减免、欠征耕地占用税，违规减免省级新增建设用地有偿使用费，市县政府拖欠开垦费、复垦费等。 土地领域产生问题的原因 上述问题产生的原因是多方面的，既有地方政府及其管理部门履行职责不到位的原因，也有国家土地管理政策方面存在的不足，还有一些管理人员个人的原因。 地方政府方面的原因。一是出于发展地方经济的需要，在短期利益的驱动下，盲目为一些地方性重点项目大开绿灯，采取违规调整规划、分拆立项、越权环评审批等方式为一些“两高”项目进驻打开方便之门。二是出于打造“城市名片”等形象工程的目的，违规划拨土地用于建设具有经营性质的商业性建筑。三是在迫切需要开发与地方财政相对困难的矛盾下，采取变通的方式违规解决开发中出现的资金紧缺难题。四是个别地方政府对土地政策执行不力，没有从根本上扭转被动执行、应付了事的行政办事作风。 土地管理政策制定方面的原因。首先是一些政策不明确、不细化。比如，国家有禁止向别墅项目供地的政策，但国土部门、建设规划部门都未曾对别墅作出科学精确的定义，造成别墅项目用地禁而不止。其次是相关领域的政策本身不合理、不完善。比如基准地价政策，大部分城市也相应建立本地区的基准地价制度。但审计调查发现，各地的基准地价要么是长期未变，要么是基准地价制定过低，与市场价格相差较大，导致基准地价不仅难以有效指导市场价格，在界定违规低价出让土地的犯罪行为时，也难以发挥其标杆作用。
