党的十八大报告指出：“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。”将生态文明建设上升为国家战略，作为国家治理的重要范畴，是十八大作出的重大部署。国家治理的目标决定国家审计的方向。政府审计是国家治理中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是国家治理的重要组成部分（刘家义，2011）。因此，政府审计如何更好地履行监督职能，在生态文明建设中发挥建设性作用，成为当前亟需研究解决的课题。 从研究现状看，国外资源环境审计研究在二十世纪九十年代就已经开始，起步相对较早。如世界审计组织（INTOSAI）第十五届大会发表《开罗宣言》（1995），INTOSAI环境审计委员会向各成员国印发了《从环境视角进行审计活动的指南》（2001）等对资源环境审计的定义、内容等基本理论进行了系统的论述，对环境审计实践具有一定的指导意义，但是并未形成完整统一的理论体系。在国内，随着资源环境审计业务的开展，学术界对资源环境审计的基本理论和方式方法等开展了一些初步研究。如李雪、张智慧（2004），朱萍、刘志军（2004）等人分别针对环境审计的定义、要素和理论结构进行了分析界定；杨树滋、王德升（2002），张兆东、鄢璐（2009）等人在环境审计方式上认为可采用同期的、联合的、协作的方式，以及周期性审计、周期内跟踪审计等方式；吴忠标、周煜苓（2000）提出环境审计活动主要分为三个步骤，并在每个步骤中提出了符合性测试、实质性测试等具体的审计方法；陈建（2008）探讨了费用效益分析法原理、评价指标、应用于环境审计的步骤以及环境费用和环境效益的确定方法，等等。这些研究都有一定价值，对资源环境审计理论和实践提供了有益的借鉴和启迪。但总的来说，研究取得的成果与资源环境审计的现实需求相比还有较大差距，主要体现在对环境审计理论的探索缺乏系统性，没有形成一个完整的理论架构；环境审计基本理论研究较多，现实可操作性不够；在研究过程中与有关学科的融合较少，例如环境经济学、环境管理学等，限制了研究思路的拓宽。 本文结合山东实际，采用实地调查、专家访谈、文献研究等方法，立足于生态文明建设对政府审计的需求，系统阐述了政府审计与生态文明建设的辩证关系，分析了政府审计促进生态文明建设的作用机制、工作成效，并根据审计实践中面临的挑战，提出了政府审计促进生态文明建设的主要措施。 目前，政府审计主要是以资源环境审计作为抓手，来发挥促进生态文明建设的职能作用，因此本文所称的政府审计主要是指资源环境审计①。 一、生态文明和生态文明建设 推进生态文明建设，需要全面、深入、准确地理解生态文明的内涵。关于生态文明，尚未发现有一个明确统一的定义。依据马克思的自然人化理论②和以利奥波德与罗尔斯顿为主要代表人物的生态整体主义理论③等学说，本文认为，生态文明是指在生态系统中，人类遵循自然生态的客观规律，推动自然、社会和人的发展，达到生态系统的协调平衡状态。首先，生态文明是人的文明，是人类自觉追求生态系统协调平衡状态的一种价值取向；其次，生态文明的实现主体是人，是人通过实践活动，在遵循自然生态客观规律的前提下发挥主观能动性，推动自然、社会和人的发展来实现的文明；第三，生态文明是生态系统的协调平衡状态，生态系统既包括自然，也包括人与社会，人在实践过程中自觉地将自身纳入到生态系统中。 生态文明建设内容广泛，涉及经济、资源、环境、科技、文化、教育等诸多领域。党的十八大报告将生态文明建设的主要任务确定为四个方面：一是优化国土空间开发格局；二是全面促进资源节约；三是加大自然生态系统和环境保护力度；四是加强生态文明制度建设。这四个方面有机统一，构成了生态文明建设的整体格局，是关于生态文明建设的顶层设计。审计机关应紧紧围绕生态文明建设的主要任务，准确把握政府审计促进生态文明建设的着力点，科学确定审计的范围、内容及重点，确保审计职能作用的有效发挥。 二、政府审计在生态文明建设中肩负重要使命 长期以来，我省高度重视生态环境问题。从全面启动生态省建设，到加快建设生态山东，再到十八大后根据中央部署和本省实际迅速作出生态文明建设规划安排，采取了一系列重要举措，有力地推动了生态文明建设，取得了显著成效：产业结构调整取得重要进展，以资源能源过度消耗、环境污染为代价的增长方式得到初步扭转。“十一五”时期，全省万元生产总值能耗累计下降22.1%，化学需氧量和二氧化硫排放量累计削减19.4%和23.2%；生态环境质量进一步改善；生态保护和修复工作扎实推进，至2012年末，林木覆盖率达到23%，水环境质量连续10年持续改善，省控59条重点污染河流全部恢复鱼类生长，已建成各级自然保护区74个，占全省国土面积的6.4%。 我省生态建设虽然取得了一定成绩，但是，随着经济社会的日益发展，经济建设和资源环境承载力之间的矛盾依然严峻。如区域发展不平衡，经济社会与资源环境相协调的城乡建设和国土开发格局尚未形成；资源能源利用率低，粗放型经济增长方式没有得到根本转变；产业结构不合理，新能源、海洋开发等战略性新兴产业比重较低，节能环保等现代服务业发展缓慢；生态环境脆弱，水土流失、土壤沙化、矿区地面塌陷等问题突出；流域污染、大气污染、重金属和固体废弃物污染严重。这些问题表明，资源危机和环境污染问题仍然严重制约着我省经济社会的全面协调发展，全省生态文明建设任重道远。
