党的十六大报告指出，加强对权力的制约和监督，发挥司法机关、行政监察、审计等职能部门的作用。党的十七大报告指出，完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。重点加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。党的十八大报告指出，健全权力运行制约和监督体系，推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。党的十八大中纪委报告指出，强化对权力的制约和监督，促进权力规范透明运行，坚持做好对党政主要领导干部和国有企业领导人员的经济责任审计，加强对重点专项资金和重大投资项目的审计。党的十八届三中全会报告指出，形成科学有效的权力制约和协调机制，加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督，加强行政监察和审计监督。健全改进作风常态化制度，围绕反对形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风，加快体制机制改革和建设。健全严格的财务预算、核准和审计制度，着力控制“三公”经费支出和楼堂馆所建设。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》指出，健全对行政权力的监督制度，强化审计监督。建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，积极推进政务公开和经济责任审计，加强对权力运行的制约和监督。 可以看出，在党和政府的重要文件中，政府审计一直被作为权力制约和监督机制。然而，政府审计为什么能作为权力制约和监督机制？政府审计如何发挥对权力的制约和监督？目前对该问题仍缺乏系统化的理论解释，本文将试图回答这些问题。 二、文献综述 本文前面已经指出，在党和政府的重要文件中，政府审计一直被作为权力制约和监督机制。而学术界研究公共权力运行、机会主义和审计的文献主要有以下三种：一是公共权力与问责；二是国家治理与审计；三是问责与审计。 关于公共权力与问责的相关研究指出，问责的本质是建立一个有责任心的政府，问责是责任政府得以实现的关键机制。问责的主要内容包括：在其位、谋其职，并主动接受外部监督；在没有履行好份内的职责义务时，要承担政治上的责任；承担来自政府系统内部的问责；承担来自法律法规的问责；承担来自自身的问责。 关于国家治理与审计的相关研究指出，国家审计是国家治理构造的重要组成要素，在国家结构中发挥揭示、抵御、改进和预防等“免疫”功能，并以此推动落实责任、透明、法治、廉洁、公平、正义，从而改善国家治理。 关于政府审计与问责有以下文献。冯均科认为，审计问责包括审计机关的直接问责与其他机构借助审计结论所进行的间接问责，是以国家审计监督为基础建立的规则化的问责工作体系。汤小莉认为，审计问责制实际上是一种责任追究体系，追究的是政府审计结果中涉及的个人或组织使用资产流向、使用效率和使用效果。张文秀、郑石桥认为，国家审计本质上属于经济问责，问责对象是政府治理系统中的任务确定及资源配置子系统。在经济问责系统中，国家审计基本功能是经济问责信息保障机制，当鉴定经济问责信息的真实性时，就是基于责任方认定业务；当直接提供经济问责信息时，就是直接报告业务。 上述文献综述表明，现有的一些研究已经注意到了公共权力、机会主义和政府审计之间有一定联系，但是，对于政府审计为什么能作为权力制约和监督机制及如何发挥对权力的制约和监督仍然缺乏系统化的理论解释，而这正是本文需要回答的问题。 三、公共权力运行组织架构和机制 （一）公共权力及其运行组织架构 所谓公共权力，是指在公共管理的过程中，由政府官员及相关部门掌握并行使的，用以处理公共事务、维护公共秩序、增进公共利益的权力，也是使用公共资源、公共资金来完成公共事务。公共权力本是公民的共同权力，为全体公民共同所有。但是，大多数的公共权力不可能由全体公民共同行使，而只能由其代表（或代理人）来行使。因此，公众成为委托人，代表公众行使公共权力者成为代理人。由于公共权力的多层级代表，从而形成了多层级的公共委托代理关系。例如，在中国，公众将公共权力委托给人民代表大会，形成公众和人民代表大会之间的委托代理关系，这是原始的委托代理关系。人民代表大会不可能亲自履行所有的公共权力，而是以宪法和法律规定的形式，赋予国家机关及其工作人员行使公共权力，从而形成人民代表大会与国家机关及其工作人员之间的委托代理关系，这是派生的委托代理关系。所以，公共委托代理关系是公共权力运行的组织构架，没有委托代理关系，公共权力将无法运行。那么，作为公共权力运行组织架构的委托代理关系，究竟包括什么内容呢？一般来说，委托代理关系包括以下内容。 1.责任。责任是委托人要求代理人完成一定的事项，也就是委托人托付给代理人的事项。一般来说，对于这些事项，委托人可能有明确的要求，例如，提出责任目标。在公共委托代理关系中，每个部门、每个岗位都有明确的职责，这种职责就是该部门或岗位的责任。履行好了职责就是履行好了委托人托付的责任。各个部门和岗位职责的集合，就形成了公共责任。
