2004年发布的《国务院关于投资体制改革的决定》指出，政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，要加强政府投资项目管理，改进建设实施方式，对非经营性政府投资项目加快推进代建制。代建制是指政府通过招标的方式，选择专业化的项目管理单位（简称“代建单位”），负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位的制度。代建期间，代建单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责，有关行政部门对实行代建制的建设项目的审批程序不变。积极推行政府投资项目代建制，符合我国当前经济发展和政府投资体制改革的需要，具有重要的现实意义。同时代建制也暴露出一些问题，政府投资项目审计应重点关注。 代建制的适用范围 在经营性政府投资项目中，由于实行了项目法人责任制，对项目管理人有一定的监督考核机制，一定程度上可以抑制投资冲动。在非经营性政府投资项目中，目前尚无有效的制约机制，难以抑制管理单位追求自身利益最大化的行为。因此，代建制的主要适用范围为非经营性政府投资项目，如机关单位办公场所，科教文卫、民政福利，环保、市政、水利等社会公用事业项目。 代建制打破了我国长期以来投资、建设、监管、使用四位一体的政府投资管理模式，有利于促进政府投资项目决策的科学化，提高工程质量和效益。同时，代建制使建设工程管理中的各重要环节彼此分离、相互制约、更加透明，方便了行业管理机关和执法机关监督管理，对遏制腐败现象的滋生也有积极作用。 代建制在我国的实施情况 作为一项制度创新，代建制在全国范围内还处于试点和探索阶段，由于思想认识不统一、制度设计不完善、实施模式不成熟、传统体制惯性大等原因，代建制在试点过程中也遇到一些问题和困难。目前来看，我国开展的代建制主要有三种模式。 集中代建模式。代表城市为深圳，运作方式为政府成立专业机构（工务局、代建办），按事业单位管理，集中代建所有政府投资项目。优点是便于政府监督管理，政府专业机构易协调建设中的各种问题，代建收费可能相对较低。缺点为具有完全垄断性，治理机构设计缺乏竞争和激励机制。 有限选定代建人模式。代表城市为上海，运作方式为政府批准若干个具有较强经济、技术和管理实力，建设管理业绩良好并可承担投资风险的项目管理公司和有能力的其他企业参与代建竞争。优点是采用了部分市场机制，比较适合在代建制初期阶段采用。缺点为因受政府指定，控制投资的约束机制仍缺乏刚性，易受政府干预，且代建单位缺乏主动性、积极性。 公开招标选定代建人模式。代表城市为北京、厦门，运作方式为政府设立准入条件，允许企业型项目管理公司参与项目代建竞争。政府招标（委托）项目管理公司承担代建任务。优点是引进竞争机制和运用市场手段将责任落实到代建单位，形成有效控制投资的刚性约束机制。缺点为政府投资主管部门必须提高项目管理水平，委托机构的工作量较大。 代建制项目审计应重点关注的几个问题 从理论上讲，代建单位是“代业主”，受到严格的合同约束，且一般都有工程结余分成与履约保函的激励和约束，因而不会存在太大的风险。但作为以盈利为目的的代建单位，若相关合同约束不严、监督不力或配套制度有缺陷，极易使其与政府有关职能部门、设计单位、施工单位以及建设单位等串通，通过非法手段扩大自己的收益，由此增加投资项目的风险。笔者认为，代建制项目审计应重点关注以下几个问题。 （一）关注项目概算审批。由于项目概算所包含各项费用的不确定性，导致概算审批具有一定的弹性。最终审批的概算越大，项目的代建管理费用就越高，代建单位就越有可能与设计单位、概算评估机构及政府有关职能部门串通，提高项目概算，最终导致政府在项目投资中的风险增加。因此审计要注重审批结果的科学性和可靠性，关注项目信息和档案管理平台的建立。 （二）关注代建单位的相对独立性。项目实施过程中代建单位可能与项目施工单位、监理机构、材料与设备供应商串通，在虚增项目成本、资金非法转移可能得到净收益之间进行权衡，以求各方都能得到收益，这种行为会给国家带来较大的投资损失。审计可以从人员、合同、账目等方面入手，关注代建单位与各方利益体的资金及业务往来。 （三）关注代建单位的风险承担能力。代建单位项目管理能力和承担经济责任的能力参差不齐、多数地方政府没有出台具体的监督措施等因素，都可能导致政府投资项目的风险增加。审计中需重点关注代建单位的资质、从业人员的资格以及代建单位自身财力等。 代建制作为政府投资项目管理的一种发展方向，只是政府管理投资项目的一种制度和模式，并不意味着有了代建制，建设市场中的一切问题就都迎刃而解了。因此，应抓紧完善代建制的政策制度建设，加快制定和出台有关法律法规，并在实践中不断提高其可操作性，推动政府投资项目代建制逐步走上法治化、规范化、专业化、市场化的运行轨道。
