创建高校审计问责机制的六维构想

作 者:

作者简介:
邱高松,博士研究生,高级审计师,湖南商学院审计处干部。研究方向为审计、财务管理。

原文出处:
湖南商学院学报

内容提要:


期刊代号:V3
分类名称:审计文摘
复印期号:2014 年 04 期

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      当前,我国大多数高等院校,一方面,正迎接着如何改进高校内部治理结构,大力推进高校治理,加快创建现代化大学步伐的浪潮;另一方面,正面临着权力腐败滋生、经济案件不断等现实问题的考验,高校已非昔日中所说的“一块净土”,这意味着高校反腐倡廉日趋紧迫而任重道远。众所周知,高校内部审计,无论是在改进高校治理和加强高校管理方面,还是在推进反腐倡廉和加强干部管理方面,都应当发挥独特不可替代的重要作用。由此,高校审计正如火如荼开展,审计效能与作用亦越来越明显。同时,高校审计也面临着一些困惑与困境,如存在“屡审屡犯”、“审计执行难”等现实问题,直接影响高校审计力度及其作用。究其原因,现实中存在的诸如“只审计而不问责”、“只问责而不究责”等现象,表明“审计问责”的重要性与紧迫性。因此,高校创建审计问责机制,大力推行审计问责,提高审计效能,进而改进高校治理和促进反腐倡廉,这是众望所归的发展趋势。那么,如何创建高校审计问责机制,则理所当然成为当前学术界与实践中亟待研究和解决的重要课题。基于此,本文着力于从“为何问责、凭何问责、由谁问责、向谁问责、问什么责、如何问责”等六重具有内在逻辑联系的理论命题,展开研究并提出具体构想。

      一、为何问责:明确审计问责目标

      “为何问责”,旨在解决审计问责目标问题,即高校为什么要推行审计问责,其问责目标是什么。这既是高校推行审计问责需要回答的首要问题,也是创建高校审计问责机制不可回避的现实问题。审计实践中经常遇到“审计难、执行更难”、“屡审屡犯”等困境。究其原因,这与“审而不责”、“责而不究”等现实问题密不可分。由此可见,高校创建审计问责机制并切实推行审计问责的重大现实意义,也寓含了审计问责目标所在——为什么要审计问责。本文认为,遵循层层递进的逻辑关系与顺序,审计问责目标可分为三个层级,即:“追究责任”是初级目标,“增强免疫力”是中级目标,“促进有为”是高级目标。不难发现,该目标层级实际上反映审计问责目标具有“治标—治本—发展人”这样一种逻辑关系。

      “追究责任”,即追究责任人应当负有的直接责任、主管责任及领导责任。追究责任人责任,这是高校推行审计问责必须坚持做到的首要前提,也是最基本而现实的,反之审计问责无从谈起,因而是审计问责的初级目标。正如审计不是为了审计而审计一样,审计问责也不是仅仅为了问责而问责。根据审计“免疫系统论”,审计目的是提高单位免疫能力和个人防腐抗腐能力,尤其是通过审计问责确保充分实现,以增强单位和个人的自身“免疫力”,即实现审计问责的中级目标。在此基础上,我们结合经济责任审计目的——监督管理人(尤其是领导干部),不妨遵循一般递进式延伸分析,进而逻辑性地获得更深一步认知:监督管理人是为了提高人,进而促其更有作为,即通过审计问责促使人(尤其是领导干部)更加进取有作为,以最终实现审计问责的高级目标——发展人。

      二、凭何问责:制定审计问责依据

      “凭何问责”,即审计凭什么可以进行问责,审计问责需要具备或制定的依据是什么。本文认为,审计问责依据应当包括三个层面:立项依据、评判依据和事实依据,并分别表明和解释审计问责依据具有必然性、应然性和实然性。

      立项依据,这是审计问责立项最根本的依据,一般是指审计问责立项中的法律法规,其所居层次最高。就高校审计而言,通常有《中华人民共和国审计法》、《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》、《教育系统内部审计工作规定》等国家法律法规;《湖南省内部审计办法》、《湖南省党政领导干部任期经济责任审计办法》、《教育系统内部审计工作规定》等省市地方法规,以及高校自身制定的如《某高校审计问责实施办法》、《某高校经济责任追究实施办法》等高校规章制度。一般来说,这些法律法规制度具有强制性及严肃性。因此,审计问责的立项依据具有必然性。评判依据,亦称价值依据,即判定责任人有无责任、有何责任及其责任大小的客观标准或价值评判尺度,通常是指有关责任评价标准、责任认定办法等评判标准,它们用来衡量事项(经济活动)应该如何,表明审计问责的评判依据具有应然性。审计问责是基于既定事实,即必须以事实为客观基础,也体现审计问责必须坚持“实事求是”原则,反映审计问责的事实依据具有实然性。

      综上所述,高校审计问责应当综合三种依据:审计问责的立项法规依据、评判价值依据及行为本身的事实依据。实施审计问责时,不仅要看责任行为主体实际上做了什么,还要看其行为主体实际后果情况。只有这样,才能体现审计问责中“价值”与“事实”与“法治”的结合,体现从“应然”到“实然”再到“必然”的发展理论。

      三、由谁问责:明确审计问责主体

      “由谁问责”,旨在解决审计问责主体问题,即在审计中出现问责事由时,谁来依照法规追究责任人应当承担的责任。从当前高校审计现状来看,并考虑对审计问责机制的影响程度,要明确审计问责主体,可以分审计问责发起主体和审计问责决定主体两个层面进行。其中,前者为问责程序的启动提供线索来源,后者则主导整个问责过程并保证问责机制的顺利运行。

      审计问责发起主体,是指当问责事由出现时,有权力有义务向问责决定主体提出问责申请(建议)的组织(机构)或个人。换而言之,审计问责发起主体是为问责程序的正式启动,提供问责线索来源及事实证据。在高校中,审计问责发起主体通常是审计机构及其人员;也可以是最先源于其他职能部门及广大教职员工,在他们向审计机构反映情况和提供线索后,再经审计人员取证整理继而发起审计问责。因此,本文广义地认为,审计问责发起主体可以是全校教职工乃至更多的人。

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