正如朱正威教授（2013）所言，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报中首次提出推进国家治理体系和治理能力现代化，用“治理”取代“管理”是非常大的转变，意味着需要充分发挥社会的力量，实行共治。笔者认为，在这个“共治”的大环境中，国家审计具有特殊的意义。本文就是讨论在中共十八届三中全会以后的新的历史时期，国家审计如何参与国家治理的路径问题。 一、新时期国家审计参与国家治理的环境分析 正如人们所期盼的那样，2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），预示着一个新的历史时期的开始。在这个《决定》中，共25次提到了“治理”一词。从某种意义上讲，“治理”成为一个十分重要的政治名词。既然需要实行社会共治，就存在一个命题，即国家审计能不能参与国家治理。现实证明，国家审计参与国家治理既是必要的，也是可能的；关于这些问题，已经有较多的研究成果，此处不再赘述。本人（冯均科，2003，2005）较早研究过这个问题，一些主要观点见“基于国家治理的国家审计制度分析”和“以问责政府为导向的国家审计制度研究”等论文。 在《决定》中，有四处提到了“审计”。下面是笔者对相关内容的简要分析： 1.在《决定》的第二十四条提到“放宽投资准入”时使用了“审计”一词。原文是：“统一内外资法律法规，保持外资政策稳定、透明、可预期。推进金融、教育、文化、医疗等服务业领域有序开放，放开育幼养老、建筑设计、会计审计、商贸物流、电子商务等服务业领域外资准入限制，进一步放开一般制造业。”从《决定》的内容看，这里的“审计”，实际上是指“民间审计”，而不是“国家审计”。在《决定》里，主要规定了对国外的会计师事务所进一步开放中国审计市场的问题。这说明，中国审计市场将加速国际化，而政府的行政管制将进一步放松。“有限政府”（姚冬琴等，2013）的政策将在民间审计领域得到一定的体现。我国的民间审计，需要通过审计市场开放，借助外部的力量，扩大市场竞争，实现高水平的社会监督机制，并且与国际惯例充分接轨，以减少国际交流中的交易成本。值得关注的是，人们曾经一度关注的国外会计师事务所可能危及中国国家经济安全的担忧似乎并没有考虑，但是，这个问题肯定仍然是一个需要认真研究的问题。 2.在《决定》的第三十五条提到“形成科学有效的权力制约和协调机制”时，也使用了“审计”一词。原文是：“完善党和国家领导体制，坚持民主集中制，充分发挥党的领导核心作用。规范各级党政主要领导干部职责权限，科学配置党政部门及内设机构权力和职能，明确职责定位和工作任务。”“加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督，加强行政监察和审计监督。”很显然，这一条与国家审计直接有关，它规定了“对主要领导干部行使权力的制约和监督”使用审计监督手段的问题。但是，没有特别提到人们讨论比较多的经济责任审计问题，这意味着，这种监督不一定采用经济责任审计形式，也可以通过其他审计形式（如财政财务审计、财经法纪审计和绩效审计等）来实施。可以看出，《决定》希望国家审计在权力制衡方面发挥重要作用。 3.在《决定》的第三十七条提到“健全改进作风常态化制度”时，也使用了“审计”一词。原文是：“围绕反对形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风，加快体制机制改革和建设。健全领导干部带头改进作风、深入基层调查研究机制，完善直接联系和服务群众制度。改革会议公文制度，从中央做起带头减少会议、文件，着力改进会风文风。健全严格的财务预算、核准和审计制度，着力控制‘三公’经费支出和楼堂馆所建设。”在这里，“健全严格的财务预算、核准”和“审计制度”是并列的，审计制度应当是针对财务而言的，其落脚点也是控制“三公”经费支出和楼堂馆所建设等。这意味着，国家审计在行政机关作风转变方面，应当发挥积极的作用。另外，笔者也认为，这里的审计制度，应当同时包括内部审计制度。因为，内部审计在财务控制监督方面具有基础性作用，是不能忽略的。 4.在《决定》的第五十二条提到“划定生态保护红线”时，也使用了“审计”一词。原文是：“坚定不移实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度，严格按照主体功能区定位推动发展，建立国家公园体制。建立资源环境承载能力监测预警机制，对水土资源、环境容量和海洋资源超载区域实行限制性措施。对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核。”“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计。”按照审计授权，这里的“离任审计”的主体应当是国家审计机关；这里的审计形式，应当是经济责任审计的一种，但是，在很大程度上扩大了审计的范围，与以往的环境审计或者矿产资源审计具有很大区别，这预示着以“民生”为主题的生态保护，将成为未来国家审计的一项重要任务。 笔者认为，从国家治理角度看，《决定》对审计的突出影响主要集中在以下方面：开放民间审计市场，使中国经济和审计快速融入国际化的浪潮之中；强化对权力运用的审计监督，使国家机器的运行更加协调；加强对公共支出的审计监督，使公共资金合理有效使用；探索生态责任审计，保证民生的基本权利。 二、新时期国家审计参与国家治理的路径选择 新中国国家审计已经走过了30年历程，在行政型领导体制下，取得了外国同行不可思议的成就，创造了“中国奇迹”。在30年间，尽管《宪法》赋予审计的权力得到了较好履行，但是，目前审计视野不宽、层次不高的问题仍然存在，解决这些问题的基本思路是国家审计必须参与国家治理，而其主要路径是： 1.审计立项应当以民生作为立足点。在现代社会，政府采取亲民政策是获得民众支持的一项重要途径。在复杂的政治环境下，政府更容易在民生问题上做大量工作。在《决定》中，人们看到了许多与老百姓直接相关的政策设计。这预示着政府将可能在民生方面投入更多的资源，这时，国家审计也应当做出转型，在审计项目的选择方面，突出为民生服务的主题，具体可能涉及市政建设、公共交通、环境保护、水利工程和文化设施等项目的监督。审计机关不仅需要解决项目资金使用的合法性问题，而且特别需要解决项目本身的经济性、效果性和效率性问题。审计机关应当做到的是，让民众相信审计机关代表人民进行监督，保证政府用好纳税人的每一分钱。
