一、财政转移支付制度的理论解读 财政转移支付制度，是国家针对各级地方政府财政能力与支出需求不一致的现状，以实现公共服务水平均等化为目标而实行的一种财政平衡政策，是处理中央和地方政府间关系、实现公共服务均等化的重要制度安排。 （一）财政转移支付制度的实质是区域补偿性政策，是世界各国普遍使用的一种政策工具。财政转移支付制度是平衡各地区、各层级财政能力，促进公共服务水平均等化的有效援助手段，也是世界缩小区域经济发展差距中最为普遍使用的一种政策工具，其实质是“抽肥补瘦”。主要是从区域经济协调发展的目的出发，通过中央政府对区域经济发展的宏观调控，直接调整各地区、各层级经济社会发展的不协调、不平衡状况，改善落后区域经济发展环境，为落后区域的经济发展创造条件，缩小与发达区域的经济发展差距，抑制区域间差距的过分扩大，促进区域经济均衡发展。 （二）财政转移支付制度的基础是宪法所规定的平等原则和基本人权保障。法律面前人人平等，公民平等享有权利并平等履行义务。但现实中公民通常注重政治权利和私法性权利的平等，忽略享有公共产品及公共服务的平等权利。而公民平等享有公共产品和公共服务的权利，是公民基本人权保障的重要内容。国防、基础设施、治安、教育、医疗、就业等政府提供的公共服务，不仅能有力地保障公民的基本生存权，也是个人谋求发展、实现自我价值所必需的社会环境。 （三）财政转移支付制度的目标是公共服务均等化，但某些时期也肩负一些特殊使命。谋求基本公共服务均等化是财政转移支付的主要目标，财政转移支付制度是国家为实现区域间各项社会经济事业的协调发展而采取的财政政策杠杆，对于贯彻落实中央政府政策措施目标、强化中央财政宏观调控能力、引导地方优化配置资源等方面，具有方向准、见效快、便于监控等特点。因此，财政转移支付制度与国家宏观调控政策紧密相关，体现了中央政府的宏观调控目标。另外，我国对少数民族地区、革命老区及边境地区制定的一些财政转移支付政策，还附带着政治性目标。 （四）财政转移支付制度的现实背景是缩小差距，让更多人共享改革发展红利。我国30年改革开放取得令世人瞩目的成果，但改革开放以来我国实施的非均衡发展战略导致公共资源向东部沿海地区倾斜，广大农民长期游离于公共财政体制之外，城乡差别、二元社会结构特征并没有消失，公民没有公平分享改革发展红利。如何使全体公民都从改革发展中获益，能够公平分享改革发展红利，已经引起新一届政府集体和社会各界广泛关注。因此，完善我国财政转移支付制度是现实之需。 二、财政转移支付制度的现实评判 目前我国转移支付制度是与1994年分税制改革相配合建立的，在强化宏观调控能力、缓解区域经济发展失衡的压力、更好地贯彻中央的各项政策等方面发挥了积极作用，但多年的实践也反映出了一些制度性缺陷。 一是财政转移支付制度过渡性色彩浓厚。我国现行财政转移支付制度，是分税制改革时中央和地方政府利益博弈的结果，带有较深的旧体制烙印，过渡性色彩浓厚。受我国分税制渐进性改革的影响，目前采取的做法是在承认各地方政府既得利益的基础上，采取“基数法”核定财政转移支付的资金数额。而这一做法没有具体考虑体制、经济结构、人口状况和自然环境等发展因素，忽视了不同地方的收入能力和支出需要的客观差异。虽然有利于调动经济发达地方的积极性，但延续了过去财政包干体制下财力不均的历史问题，导致“富者越富、穷者越穷”的马太效应不断扩展。并且，目前转移支付制度仅适用于中央和省级政府之间的资金拨付，省级政府与下级政府之间的转移支付制度尚未形成。 二是财政转移支付制度与现行权力边界不相对接。目前处于体制过渡转轨期，政治体制改革较为滞后，政府职能尚未完全转变，上下级政府职能边界模糊、职能幅度与权力半径交叉重叠。1994年实施分税制改革，财权划分比较明确，而事权界定模糊不清。事权的边界决定着财政支出的范围和财政收入的划分，所以事权划分是财政体制改革的基础性环节。这样不可避免地导致财政转移支付制度与现行权力边界不相对接，财权和事权不对称。明确划分事权、准确核算财力规模和不同事务的财政支出标准，是提升转移支付制度的规范化和科学化水平的前置条件。 三是财政转移支付制度层次位阶过低，缺乏法律性制度安排。发达国家普遍建立了一套比较完善的转移支付法律制度。如美国以法律形式对转移支付的政府支出责任、收入划分、总量规模、结算办法、计算技术性比例等作了一系列明确规定。而我国财政转移支付法律制度建设滞后，没有出台统一、科学的制度规范，没有对转移支付的原则、程序、分配方法和标准等作出具体要求，缺乏法律制度的支撑和保障。目前其法律依据主要是政府规章，立法层次不高，制度的稳定性、权威性也较差。 四是财政转移支付制度种类繁杂，操作性不强，自由裁量权过大。我国财政转移支付种类很多，上级专项补助拨款范围太宽，几乎涵盖所有预算科目。有的项目设置依据不足，失去政策导向作用；有的分类不科学，交叉重复，改变了原意；有的用途不明，事权界限模糊等等。补助对象涉及各行各业，到处“撒胡椒面”，资金零星分散，重点不突出，没有发挥财政资金的规模累积效应。同时，没有设立专门机构对财政转移支付进行统一归口管理，控管制度缺失，资金分配使用缺乏制度依据，分配的标准或依据尚不够科学，转移支付暗箱操作，过程不透明，人为随意性安排，自由裁量权过大，容易发生“权力寻租行为”。
