2013年8月至10月中旬，由审计署成立的政府性债务审计工作领导小组牵头，以审计署机关、特派办、派出局及所属事业单位，各级地方审计机关超过5万名审计人员共同参与的工作方式，开展了第三次全国范围内的地方政府性债务审计。本次审计按照“摸清底数，反映问题，揭示风险，提出建议”的总体思路，遵照“见人、见账、见物，逐笔、逐项”的原则，对地方各级政府、经费补助事业单位、公用事业单位、政府融资平台公司等单位所举借的政府性债务进行了审计，以求真实、准确和完整地反映我国地方政府性债务的情况。本文结合三次尤其是第三次政府性债务审计的经验，对开展地方政府性债务审计模式中的几个重要问题进行了论述。 一、地方政府性债务的审计目标 本次地方政府性债务审计共有四方面目标：一是摸清全国政府性债务的规模、结构及增减变化情况；二是反映国务院有关部门和地方各级政府贯彻落实党中央、国务院有关要求，加强政府性债务管理，清理规范地方政府融资平台公司等方面采取的措施、取得的成效和存在的问题；三是发现政府性债务举借、管理和使用中出现的新情况和新问题，揭示债务风险隐患；四是提出促进加强政府性债务管理、有效防范和化解潜在风险、保障经济持续健康发展的意见和建议。 二、地方政府性债务的审计程序 （一）检查债务管理制度的建立健全情况。索取被审计单位制定的政府性债务管理的文件，检查是否建立并实施地方政府性债务管理制度，这些制度是否科学合理并恰当运用。一是审查存量债务清理情况，具体审核审计年度采取清理存量债务所采取的措施；二是审查政府性债务管理制度是否出台，以及出台的个数、年度和适用范围；三是审查是否建立政府性债务风险预警制度，对于已经建立的还要审查建立年度；四是审查包括外债和其他债务的偿债准备金制度建立情况，具体审查是否建立这两类债务的制度和各自提取的偿债准备金余额。 （二）检查地方政府性债务增加情况。一是审查地方政府性债务的完整性。除了审查以前年度已有项目是否有新增贷款和以前年度已有债务的增减变化外，还应向有关部门索取资料确定本地区的四大类债务主体，然后逐个审查债务主体所举借的债务。其中搜寻确定债务主体是关键，具体做法是向财政部门索取预算执行决算报表，确定所属的事业单位中哪些分别属于完全事业单位、差额拨款事业单位、公益性事业单位；向国资部门索取其管辖的国有独资企业和国有控股企业名单；向发改委索取新增的公益性项目和BT项目名单；向国家开发银行（或当地分行）、商业银行当地机构、信用社索取其贷款资料，通过这些资料查找贷款涉及的事业单位、国有企业和公益性项目。二是索取地方政府性债务的审批手续和借款合同等资料，检查举借债务是否经过恰当审批手续和存在行政干预贷款现象，检查债务人和债权人信息、债权债务关系、担保关系、贷款金额、利率、还款方式和资金用途等是否清晰明确，确定债务真实存在并准确记录在账簿中。三是检查有无以信托融资、融资租赁、集资、回购（BT）、垫资施工、延期付款，以及向非金融机构和个人直接借款、以个人名义借款等方式举借政府性债务、提高融资成本等情况；融资平台公司有无违规通过财务公司、信托公司、基金公司、金融租赁公司、保险公司等举借政府负有偿还责任的债务；乡镇政府2006年以后有无违规举借政府性债务等问题。四是根据地方政府性债务的概念，确定债务所属类型和级次。对于由多个部门、单位或不同层级政府共同举借偿还或借用还责任主体不一致的债务，划分、登记为不同部门、单位或不同级政府的，需检查划分有无充分依据，有无故意降低某部门、级或将债务划分到其他部门、单位或不同级政府的情况，以及划分有无充分依据。 （三）检查地方政府性债务使用情况。检查债务资金使用是否履行恰当的审批手续；债务资金投向是否符合国家产业政策和借款合同规定，有无违规投向“两高一剩”行业、资本市场和房地产市场等问题；有无投资明令禁止的楼堂馆所现象；有无资金截留、挪用、挤占或闲置浪费现象；计算债务资金投向公益性项目的规模和比例；检查债务资金所投的项目在履行招投标程序、项目概预算、工程质量安全等方面是否存在问题。 （四）检查债务资金减少的情况。检查债务资金偿还是否经过恰当审批手续；复算还本付息的金额是否正确，同时检查付款原始凭证；检查偿还资金来源是否合乎规定，计算偿债资金依赖土地出让收入的比例并判断偿债压力；检查是否存在借新还旧情况；检查有无逾期还款情况，是否办理了延期手续，并应统计分析逾期部分的金额、比率、期限，判断被审计单位的资信程度；检查因单位拆分所导致的贷款金额拆分是否有依据。 （五）检查外币债务的利率选择和折算情况。如举借债务为外币借款，则需检查债务的增加、使用和偿还，以及年末是否能选择恰当的市场汇率，将债务折合为记账本位币金额，折算差额能否进行正确的会计处理，折算方法能否保持前后期一致。 （六）检查地方政府性债务担保情况。检查担保方式是否合法；检查有无以地方机关办公楼、学校、医院、公园、市政道路等公益性资产或不宜变现的资产等作为抵（质）押物违规担保，使用同一担保物重复担保，以及高估抵押物评估值的情况；检查各级政府及其全额拨款事业单位有无违规提供直接和间接担保等。 （七）分析判断政府性债务风险情况。一是向省、市、县财政部门取得《（省、市、县）财政总决算报表》、《政府性基金收支及结余情况表》和《财政专户管理资金收支决算总表》，分别获取公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、财政专户管理资金、纳入财政管理的车辆通行费收入、纳入财政管理的学费和住宿费等教育收费收入，计算省、市和县级综合公共预算财力。二是分别计算省、市、县地方政府或单位的债务率、偿债率、借新还旧率（年末逾期债务额占年末债务总余额的比重）和逾期债务率（举借新债偿还的债务本金占当年偿还债务本金总额的比重）等指标值，并和标准值（国际公认警戒线）比较，分析判断债务风险程度。其中债务率和偿债率要计算政府负有偿还责任的债务和政府负有担保责任的债务的指标，借新还旧率和逾期债务率还要计算其他相关债务的指标。 （八）统计和分析以土地出让收入为偿债来源的政府负有偿还责任的债务规模和风险。一是从财政部门、国土资源部门等部门取得并核实当年土地出让收入总额、土地出让收入中成本性支出（不含还本付息支出）、按国家规定提取上缴的各项收入、当年可支配土地出让收入（该项以扣除当年土地出让收入中不含还本付息支出的成本性支出、按国家规定提取上缴的各项收入等费用为准）。二是计算以土地出让收入为偿债资金来源的政府负有偿还责任的债务年末余额占政府负有偿还责任的债务年末余额的比重、当年还本付息额占当年土地出让收入总额的比例、当年还本付息额占当年可支配土地出让收入的比例，通过这三个指标衡量和判断以土地出让收入为偿债来源的政府负有偿还责任的债务风险。其中，第一个指标可衡量该类债务在政府负有偿还责任的债务中的程度，后两个尤其是第三个指标可衡量这类债务的可偿还程度和风险。
