《中国人民解放军审计条例》（以下简称《审计条例》）自2007年修订颁布以来，对新时期军队审计工作快速发展起到了明显的推动作用，其作为军队审计工作基本法的龙头地位也日益凸显，但从审计法规落实情况来看，审计部门负责人任免、审计工作领导关系、审计工作报告机制和审计人员准入制度等问题还应严格落实、明确细化和创新完善。下面笔者就此谈谈个人的粗浅认识，以期抛砖引玉，对下一次修订审计法规提供一定的参考。 一、审计部门负责人任免征求意见应严格落实 《审计条例》第十四条第二款规定：“任免审计部门负责人，应当事先征求上级审计部门的意见。”这条规定是2007年修订审计条例时的一个重大变化，之所以这样修订主要是借鉴了当时国家修订的《中华人民共和国审计法》（以下简称《审计法》）的有关内容，即地方各级审计机关负责人的任免，应当事先征求上一级审计机关的意见。应当说，这样修订是为了从制度机制上保证审计机关负责人任免的权威性和程序公正性。但是，军队审计部门负责人任免征求意见自从立法开始便受到非审计部门的质疑和争议，许多人认为，人事任免应当属于政治部门的职权，征求审计部门意见属于多此一举。笔者认为，这种观点经不起推敲。一方面，国家审计法律法规的修订有着严格的修法程序，国家审计机关的单方意见是很难经过全国人大立法讨论通过的，国家审计机关负责人任免需征求意见具有充分的法理依据；另一方面，《审计法》在执行过程中没有遇到更多的阻碍，而且各级政府提请审计机关负责人任免还必须要经过本级人大通过才有效，程序公开公正才能确保审计工作不受任何单位、组织和个人的干扰，征求意见的初衷就是为了保证审计部门负责人独立性的提高。因此，审计部门负责人任免征求意见是法规授予的必经程序，未征求上级审计部门意见也应属于违规任免。中央军委委员、总后勤部赵克石部长曾在全军审计工作领导小组全体会议上指出，任免审计部门负责人要征求上一级审计部门意见没有得到落实，有的单位不懂专业的人占了审计的“萝卜坑”，影响了审计建设。 国家审计和军队审计恢复重建以来，多年的审计实践已充分印证了这个基本规律。特别是在现行双重领导体制下，审计部门负责人任免征求意见对审计工作发展是有利而无弊的，不愿征求意见并不能替代不应当征求意见。当然，客观地说，征求意见并不是完全采纳审计部门的意见，也不是由审计部门提名人选，征求意见程序只是对审计部门负责人任免起到一定的监督制约作用，正如干部任免前应进行公示程序一样，目的都是让胜任领导工作的人员得到提拔，也会从某种程度上激励审计人员的工作积极性。反之，审计部门负责人任免不征求意见，若非专业胜任人员得到提拔使用，势必会挫伤审计人员工作的积极性，影响审计业务的领导，也严重损害军委颁发的审计法规的严肃性。 二、审计工作领导关系应细化明确 《审计条例》第十条规定：“解放军审计署在中央军委的领导下，主管全军审计工作，对中央军委负责并报告工作，日常工作由总后勤部领导。各级审计部门是本单位审计工作的主管部门，对本单位党委、首长和上一级审计部门负责并报告工作，审计业务工作以上一级审计部门领导为主，日常工作由本单位后勤（联勤）机关领导。”从领导关系来看，解放军审计署既在中央军委领导下，日常工作又在总后勤部领导下，这种领导关系与纪检监察部日常工作的领导关系是大体相同的，与军队实行大部制管理也是科学统一的。但从《宪法》和《审计法》明确国家审计制度的法理来看，军队审计工作领导关系还存在着立法不够清晰的问题，如《宪法》第九十一条第二款明确规定：“审计机关在国务院总理领导下依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”《审计法》第八条也明确规定：“省、自治区、直辖市、设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府的审计机关，分别在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和上一级审计机关的领导下，负责本行政区域内的审计工作。”可见，无论是国家最高审计机关，还是地方各级审计机关，法律规定都是由行政最高领导直管审计工作，不存在副职领导分管审计工作的问题。从《审计条例》的规定来看，我们对审计工作领导关系既可解读为解放军审计署是在军委副主席领导下开展工作，也可理解为是在主管后勤的军委委员领导下开展工作，还可理解为由总后勤部副部长领导并分管审计工作。而其他设审计机构的单位后勤（联勤）机关的正职副职均可领导本单位的审计工作。但显然这与《宪法》和《审计法》的法理精神不完全相符。 回顾国家审计制度恢复30年来的领导关系，一段时期内地方各级政府在理解《宪法》和《审计法》规定上也曾出现误区，如很多省（自治区）、市（州）、县（区）的行政机关副职或常务副职领导审计工作。但从近期国家要求落实《宪法》的规定来看，我国地方审计机关均改由“政府一把手”直管审计工作，这与《宪法》规定的内在要求是一致的，也就是说行政机关副职不能代表政府正职领导审计工作。之所以这样规定，是因为我国国家审计机关设置在政府内部，从先天来看就具有独立性不足的问题，由“政府一把手”直接领导是《宪法》框架内提升审计独立性的重要保证。军队审计机构本身就设置在后勤（联勤）机关内部，而且主要监督对象又同属于后勤（联勤）机关领导，与国家审计一样，独立性同样存在先天不足的问题，理论上甚至低于国家审计独立性。因此，法规中如何明确军队审计工作领导关系是军队审计顶层设计的一个核心问题。笔者认为，条例修订时应明确规定，中央军委设解放军审计署，在中央军委副主席领导下，主管全军的审计工作，日常工作由中央军委委员、总后勤部部长领导。其他各级审计部门在单位党委领导下，日常工作由本单位后勤（联勤）部部长领导。
