作为公共部门管理的一种新范式，公共价值管理赋予政府绩效审计活动以新的特征，为在新公共管理模式下绩效审计面临的困境提供了可供解决的思路，也为理解审视政府绩效审计活动提供了新的价值导向。本文以构建政府绩效审计通用指标的战略意义分析为起点，明晰政府绩效审计通用指标与一般通用指标、绩效审计指标等概念的异同，立足于公共价值实现机理，借鉴“公共价值计分卡”为指标框架构建模板，试图展现绩效审计活动价值的通用指标框架，为指标体系构建提供逻辑起点和理论支撑。 一、构建基于公共价值的政府绩效审计通用指标的战略价值 政府绩效审计机构是现代民主国家制度框架的重要组成部分，绩效审计机构运行的意义在于促使公共部门为所使用的公共资金、提供服务的绩效承担相应的责任。同时，随着社会公众对绩效审计关注度的提升，审计机构也必须不断加强对自身活动的合法性建构。因此，在对公共部门进行绩效审计的同时，绩效衡量也成为审计机构本身获取合法性的最好路径选择。 （一）规范绩效审计活动，展现绩效审计价值 构建政府绩效审计通用指标对推动绩效审计实践发展有重要的意义，它突出从指标体系在规范绩效审计活动、展现绩效审计价值两方面功能体现出来。规范与导向功能是绩效指标最重要的特征，对于绩效审计活动而言是否实现了规范有序地展开，绩效审计活动带来了什么样的影响，绩效审计机构是否实现了人们的预期等，这一切都有赖于相应的绩效指标进行衡量。学者Lonsdale提出为了评价绩效审计是否实现了价值增值功能，（绩效审计机构）在整个审计运行过程中都必须考虑哪种方式更有助于节约成本、提供建议，以及为利益相关者提供信息。进一步分析审计过程是否真正实现了成本节约，审计建议是否科学有效，绩效审计活动是否实现了价值增值等，都依赖于一套科学合理的指标体系的建构。 从绩效审计运行实践的视角审视，首先，各国在长期绩效审计工作实际中形成了一般绩效审计准则，从广泛意义上分析这些准则的功能、性质与绩效审计通用指标具有很大程度的一致性。学者Lonsdale对欧洲主要国家绩效审计运行实践进行研究后提出，虽然由于历史制度的作用每个国家最高审计机构所处的情境不同，可能影响（绩效）评价方法的选择，但是影响评价大都包括以下几方面内容：对政府的促进及改变；财务资金节约；对议会的影响；内部措施；媒体覆盖率；影响的独立评价。影响评价的几方面内容实质上规定了绩效审计评价的基本方向与内容。其次，除了宏观上的一般绩效审计准则，西方国家在绩效审计实践中形成了一些绩效衡量的具体经验。以美国为例，美国政府审计总署衡量自身绩效的举措在世界上处于前列，主要从组织的成果、委托人、组织员工、组织内部运行这四个层面考察组织的绩效。组织的成果从四个指标进行考核，分别是财务收益、非财务收益、过去提出的建议实施率、包含建议的新审计成果；委托人（客户）层面从两个指标进行考核，即证词数量和及时率。组织员工层面从六个指标考核，分别是新雇佣率、员工保留率、员工发展、员工的有效利用率、主管的有效领导、组织气候。组织内部运行层面主要考核协作完成任务、组织生活质量两个指标。英、美等国家审计总署在年度审计报告中都有专门部分内容公布本年度组织绩效再现，虽然没有专门针对绩效审计工作做出说明，但是从绩效审计工作占审计工作总量的比重便可以看出绩效审计工作的绩效情况。 虽然各国在绩效审计实践中形成的规则与评价方法初步构成了绩效审计工作成果的多维衡量视角，但是宏观的审计准则只是对“什么是好的绩效审计、如何评价绩效审计”进行规范性描述，并没有建构完善的，可以对绩效审计活动进行系统性衡量的指标体系。换言之，准则的可操作化程度较之指标体系还有待于提升。如学者Carlos所言，最高审计组织面临的最大难题是绩效衡量，在他看来，哪怕是发达国家也难以弄清在宏观层面政府审计对公共财政的影响，一般他们从审计的产出来衡量，如承接、审计、解决多少案子，发布多少报告和建议，公布的证词的数量和听证会次数，建议被采纳的数量等。缺乏逻辑上成体系的评估指标直接影响绩效衡量的全面性与科学性，体现绩效审计工作的多维工作成果，展现多元利益相关者要求实现程度等需求最终都指向一个解决路径：构建起一个在内容上更多元、更全面，在架构上具有严密逻辑思维支撑的指标体系。 （二）拓展绩效审计价值评估的理论路径 基于公共价值的绩效审计通用指标构建拓展了绩效审计研究理论，为探讨“什么是好的绩效审计”提供了一条新的思路。有学者认为，审计实践设计中最关键、最基础的步骤是审计行为的基础战略导向。本质上审计是一个规制性政策工具，审计的功能在于辨识与惩处不遵守规则的机构与个人，还是如众多审计制度中宣称的那样旨在于为公共管理体系中有价值的学习、发展与变革性改进提供支持，这是审计行为的基础战略导向所要回答的问题。至于审计报告与公众回应性，学者认为审计机构的报告是过程设计中很重要的环节，审计价值依赖于向适当的听众报告审计结果这一行为体现。公众关注问题的回应性是审计机构面临的一个重要的课题，虽然说“审计爆炸”的现象源于社会公众问责要求的提升，但是审计是否通过向公众报告的形式加强回应性还有待证明。 作为公共部门管理的新范式，以网络治理形态为实践基础的公共价值管理范式为新公共管理情境下绩效审计面临的困境提供了可供借鉴的思路，重新建构审计机构在网络治理情境下获得持续信任与合法性的基础。公共价值理论的核心问题是信任与合法性，学者Talbot等人认为，信任与合法性也是审计署运行的关键，以增强审计机构的合法性为杆杠撬动审计过程中必要的信任协作关系，实现组织的价值使命是审计署顺利运行的关键思路。构建基于公共价值的政府绩效审计通用指标是从理论层面完善绩效审计的评价机制的重要举措，从评价机制存在的表层意义分析，它体现出绩效审计机构对由自身工作引起的对利益相关者的影响的关注，促使审计机构重视利益相关者对审计工作的评价。从绩效评价机制涉及的内容看，这种绩效审计工作效果审查机制有利于引导审计机构逐渐将视角从传统的财务收益转向潜在的、更广泛意义上的经济与社会效益。进一步探究审计机构绩效评价机制所蕴含的深层次意义，构建了绩效审计机构作为国家管理体系重要组成部分所必须具备的合法性与信任度支撑基础。因此，将公共价值理念作为绩效审计通用指标体系的价值导向拓展了绩效审计研究的理论视野。
