中纪委十七届七次全会提出，要严肃查办“国有企业和金融机构中内幕交易、关联交易、利益输送的案件”。审计机关作为国家治理系统中的“免疫系统”，对腐败行为负有揭示和抵御之责。腐败行为是利益输送的原动力，利益输送则是腐败行为得以实现的路径。利益输送现象作为贪腐之症的外在表现，值得审计机关加以总结、归纳和研究。 利益输送的内涵 （一）反腐领域关于利益输送的表述 利益输送的概念，最早由西方学者在2000年提出，即“Tunneling”，直译为“隧道挖掘”。原意是通过地下通道转移资产的行为，即企业控制者从企业转移资产与利润到自己手中的行为，这种行为通常对中小股东利益构成了侵犯。 随着近年来反腐败工作的不断深入，利益输送一词又被赋予新含义。虽然目前我国并没有从法律角度明确界定利益输送的内涵和外延，具体使用起来也较随意，但一般都把利益输送与贪污贿赂、权钱交易、以权谋私、徇私舞弊等腐败行为联系在一起，把利益输送看成国家工作人员牟取不正当利益的途径、手段和表现形式。 （二）从国家治理角度看利益输送问题 刘家义审计长在《论国家治理与国家审计》中指出，通过有效的权力运行和制约机制来遏制腐败是实现国家良治的标准之一。同时还强调，“腐败实质上是运用公权力谋取私人利益的行为，是对国家治理最严重的威胁之一”。 从利益输送的本意看，其与腐败行为并无直接关联。但从审计情况看，不少国家工作人员利用所掌握的公权力，通过非法手段或以合法形式掩盖等方式，将国有资产及资源转移到自己或特定关系人手中。他们采取的手段方法和利益转移的隐蔽性，与控股股东以所谓“隧道挖掘”的方式侵害中小股东权益具有类似的特点。如果说从公司治理的层面分析，利益输送产生的根源是大股东控股权的滥用，损害的是中小股东利益，那么上升到国家治理的层面分析，更广义的利益输送所形成的原因则是公权力的滥用，损害的是国家和人民的利益。 利益输送的主要形态、表现方式和特点 利益输送可分为利益输出和利益输入两个环节。利益输出指国家工作人员将国家公共利益对外输出，利益输入则是国家工作人员获得个人利益。按照利益输出对象的不同，利益输送可分为“直接型”利益输送和“间接型”利益输送两种形态。 （一）“直接型”利益输送 “直接型”利益输送，指国家工作人员利用职权将公共利益直接转移到自己或特定关系人名下。当事人作为利益输出方时，其身份是国家工作人员；而作为利益输出对象时，其身份则转变为不代表国家利益的一般个体。 “直接型”利益输送通常有以下几种表现形式： 一是以对外投资、业务往来等名义转移或挪用国有资金。采取此种方式转移国有资金的，往往是利用对外投资、业务购销、费用支出等名义，将国有资金转移到个人名下。其特点有：一是通过合法业务掩盖将国有资金转出，以便逃离监管；二是有意混淆或改变国有资金的性质，以便应对检查；三是利用个人或特定关系人控制的企业等接受和使用资金，以便加以控制。 二是利用显失公平交易行为转移国有资产。采取此种方式转移国有资金的，往往是通过操纵股权收购、证券交易、企业关联交易、购销活动等交易行为，以“低买高卖”的方式，达到谋取个人利益的目的。其特点有：以“市场交易”的表象掩盖非市场交易的实质；操纵和控制交易价格；通过“价格差”实现利益转移。 三是利用虚构的经济业务套取并转移国有资金。采用此种方式转移国有资金的，往往是编造虚假的经济事项套取国家财政补助资金、国家建设资金和社会保障资金等，而后转入个人名下。 （二）“间接型”利益输送 “间接型”利益输送，指国家工作人员利用职权将公共利益转移给他人，并从中获得个人利益。利益输出的过程是国家工作人员将公共利益向第三者转移的过程。利益输入的过程则是国家工作人员借此得到个人利益的过程。 “间接型”利益输送通常有以下几种表现形式： 一是利用职权为他人承揽和介绍业务并从中牟利。行政官员利用职权打招呼、批条子，受人请托为私营企业承揽业务，让其在市场竞争中获得有利地位，以便顺理成章地获取利益。这是目前“官商勾结”“权钱交易”行为中较常见的形式。 二是为他人违规发放贷款或以其他方式提供资金并从中牟利。这种利益输送方式，实质上是利用金融机构的贷款审批发放权、财政部门及业务主管部门的资金安排权、国有企业的资金拆借等进行权力寻租。 三是以不合理的高价向他人支付费用或分配收益并从中牟利。这种利益输送方式，往往表现为在费用支付或利益分配的决策中，做出的决定明显不利于国家利益，造成国家利益向私人利益转移。 四是干预工程招投标、土地招拍挂、政府采购等并从中牟利。工程招投标、土地招拍挂、政府采购等制度，是维护公平竞争市场环境的重要保证，若人为干预，则会出现质次价高者中标等情况。 审计查处利益输送案件应注意的问题 （一）将利益输出作为审计的主要阵地和突破口 在利益输送构成中，利益输出和利益输入都是不可或缺的，但从政府审计部门的法定职权和技术优势看，应将利益输出作为重点。其原因：一是利益输出的源头，基本上是国有企业、金融机构，以及掌管公共资金与公共资源的部门和单位，而这正是国家审计监督的领域和关注对象。二是利益输出的过程，往往伴随着财政资金的挤占挪用、账外资金、虚列支出、套取截留、虚报冒领等违规问题，审计容易从中发现重大的经济犯罪案件线索。三是利益输出的主体是国家工作人员，其身份确认、职责履行情况、个人操作痕迹都比较容易在审计职权范围内掌握。因此，对于利益输出环节，审计机关有必要也应当充分掌握相关审计证据，并做好与司法证据的衔接，为纪检监察或司法机关介入创造条件。
