刘家义审计长2011年7月在中国审计学会上发表了以“国家审计与国家治理”为主题的重要论述，对我国审计事业的发展具有战略性的指导意义，也在理论层面和实践层面推动了绩效审计对国家治理的创新和突破。党的十八大报告提出健全经济责任审计制度，这是对国家审计职责的新要求，审计工作要以落实权力主体经济责任为主攻方向，加强对公共权力运行、公共资源配置、公共政策执行和公共管理绩效的审计监督。积极探索国家审计模式，促进绩效审计提升层次，适应国家转变经济发展方式需要，关注政策对国家经济运行和社会发展的影响，提升国家治理的前瞻性，进一步完善经济责任审计制度，推动完善国家治理成为国家审计的重要使命。 一、绩效审计在完善国家治理中的重要性分析 国家治理社会的方式经历了由统治向治理的过渡。“统治”是民主制度以前管理社会的普遍方式，主要依靠国家权力对公共事务的管理。20世纪90年代以来，国家管理社会的方式逐步过渡到以治理为主。“治理”是指国家公共事务相关政治活动和管理活动的总和，包括机制、过程和制度等。国家审计的产生和发展源于国家治理，在现代服务型的国家治理模式下，国家治理的核心是政府的责任和绩效，国家审计应当服从并服务于国家发展战略，在国家治理中发挥不可替代的作用。随着国家治理的完善和公众期望的提高，国家审计将很快步入以绩效审计为中心的发展阶段，也将越来越多地担当起绩效评估的重要角色。 （一）绩效审计完善了政府绩效管理制度 如果以审计内容为依据，国家审计迄今为止可以划分为两个发展阶段：一是20世纪40年代以前的财务审计阶段，二是以绩效审计为中心的发展阶段。严格地说，我国国家审计还处于财务审计阶段。但是，随着民主法制进程的加快，财务合规性审计将退为其次，取而代之的将是绩效审计的兴起。绩效审计作为国家审计的重要形式和手段，通过强化对公共资源和公共资金配套的决策权和执行权进行有效监督，促进权力与责任的匹配：通过揭露和查处重大违法违规问题，降低政府行为的盲目性和利益的狭隘性，减少“政绩工程”和“形象工程”等损失；通过对建设更加高效、廉洁政府的实效监督，将政府和官员履行委托责任的程度和水平公开披露，促进政府行政透明化，从而促进民主建设更加和谐；通过审计结果公告制度，使人民群众更好地了解政府公共委托责任的执行情况，推动政府绩效管理制度的建立与完善，进一步提升国家管理的绩效，推动经济和社会的持续发展。 （二）绩效审计提升国家治理前瞻性 绩效审计是评价政府公共受托责任履行情况的监督形式，发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，国家审计应该由合规性审计向重点领域、重点部门的绩效审计转变，关注风险预警。积极开展绩效审计，抓住公众关心的热点和焦点问题，关注重点领域面临的新情况和新问题，关注社会经济变化趋势，及早发现倾向性的“苗头”问题，识别风险，及时预判和警报；通过发现改革中重点行业和关键环节的问题，揭示体制性障碍、机制性缺陷和制度漏洞，提出完善的审计建议，这样既能回应公众诉求，又能实现国家审计自身的价值，实现审计效益最大化，从而保障我国经济运行的安全，提升国家治理水平。 （三）绩效审计在更高层次上服务于国家治理 绩效审计从确立之日起就把“经济性、效果性和效率性（3E）”作为基本要素和核心内涵。绩效审计以结果为导向，重视公共部门投入产出比率，评价管理活动并提出管理建议。21世纪以来，绩效审计与财务审计不再是简单的分离，而是采用扬弃的方式，有机地整合了财务审计的“合法性”与“合规性”要素，实现更高阶段上的融合。绩效审计内涵扩展为“经济、效率、效果、合法性和合规性”，重视公共部门执行力和政府运行过程成为绩效审计的发展趋势。因此，审计署提出绩效审计工作要加强对政府规划、政府执行绩效的关注，有效提升政府运行透明度，提高行政效率，在更高层次上服务于国家治理。 二、绩效审计与经济责任审计相结合的审计模式 国家审计必须以“服务国家治理”为目标。随着国家治理重点的改变，有的审计机关积极调整审计工作的内容和重点，探索部门预算执行审计、经济责任审计与绩效审计“三审合一”的审计模式，较好地解决了绩效审计中真实性不足的问题，并为审计成果的运用提供了积极的出路。现阶段审计工作的内容和重点主要包括：一是以财政大格局为主体，充分审查国家财政政策的有效性，监督国家财政收支的真实性和合规性等方面，关注国家审计在经济治理中的建设性作用；二是加强领导干部廉洁情况的审查力度，完善经济责任审计，关注国家审计在政治治理中的建设性作用；三是进一步开展绩效审计，推进政府绩效管理。为了适应国家治理的战略调整，国家审计应该以财政审计为基础，强化绩效评价为重点，实施绩效审计与经济责任审计相结合的审计模式，推动完善国家治理。 （一）在财政审计中强化绩效意识 随着社会经济的发展，国家审计从单纯关注财政收支和使用情况转变为国家治理的各个方面，从财政收支到环境治理，从社会民生到金融安全等；国家审计职能从“监督财政收支的真实性、合法性、有效性”发展到“预防、揭露和抵御经济社会中运行的问题，提出建设性意见”，再到“全面为国家治理服务”。国家审计职能的发挥必须以真实性、合法性为前提，不真实、不合法甚至错误和虚假的财务数据，会导致错误的审计结论，绩效更是无从谈起。因此，财政收支审计使绩效审计有了绩效评价的基础。
