受托责任、国家治理与政府审计问责　　

      近年来，随着审计结果公告制度的建立和完善，政府审计屡审屡犯的问题日渐突出，审计问责效果受到质疑。因此，提高审计工作质量，完善政府审计问责就显得尤为重要。

      刘家义审计长在2011年提出的政府审计“国家治理”理论，在政府审计目标与方式上为我们研究政府审计问责提供了理论基础，同时为政府审计问责提供了发展方向，增加了现实可能性，也有助于发挥政府在国家治理中的作用。

      一、政府审计问责的基本理论

      1.受托责任与政府审计问责制。受托责任是指在资产所有权与经营权分离的情况下，受托管理资产者承担的对财产所有人的责任。在审计成因理论中，受托责任关系则被认为是审计产生和发展的理论基础，即资产所有人为维护自身利益，产生了由独立第三方（即审计）对受托管理者责任履行情况进行监督和审查的需求。在这种观点的指导下，我们认为，作为政府审计重要组成部分的政府审计问责制应以受托责任为理论基础来实现其监督职能。

      目前理论界与实务界对受托责任主要有两种观点：一是认为政府部门应对社会公众承担受托经济责任，即保证国有资产安全性和完整性的责任；二是认为除了受托经济责任，政府部门还应承担受托管理责任，包括行政管理和运作的效率性和效果性，以满足社会公众对民主政治更高的要求。在这种受托责任分类下，政府审计问责的问责范围也分为了财政、财务收支的合法性和完整性及政府部门社会管理和治理及保护环境的效率和效果两大类。可以说，不同受托责任观的选择决定了审计问责能够达到的广度和深度。

      2.国家治理与政府审计问责制。在2011年7月的中国审计学会上，刘家义审计长阐述了政府审计“国家治理”理论，提出了“国家审计是国家治理的重要组成部分，国家审计应在国家治理中发挥重要作用”。政府审计是国家治理的必然要求。领导干部是国家治理的决策者和实施者，对领导干部的职责尤其是经济责任进行审计，是提高国家治理水平的重要举措。因此审计问责要开展对领导干部个人问责，将责任归结到相关领导干部身上，从而保证干部有效地履行职责与义务。为实现“国家治理”理论对政府审计提出的“反腐倡廉和促进民主法制建设”要求，政府审计问责的范围应进一步扩大，以保证审计问责理论和实务的一致性。

      二、政府审计问责的现状——基于数据的分析

      本文的数据资料主要从审计署网站公布的审计结果公告获得。研究样本始于2004年第三号公告，止于2012年第三十四号公告，包含了这之间我国所发生的且有明确结果的95个审计结果公告，并从审计主体、审计客体、审计范围及审计方式四个方面对样本进行了分析，具体见表1。

      

      1.问责主体数据分析。我们将全国社会保障资金审计结论、京沪高铁建设项目跟踪审计结论及城市基础设施国债项目建设效果审计结论等95个研究样本进行了细分，分为党委、政府部门和审计机关三大类，这三类问责主体在问责实践中所占地位有着相当大的差别，具体见表2。

      

      从表2可以看出，在我国当前的问责实践中，问责主体以政府部门为主。在2004年的4件研究样本中，由政府部门作为问责主体的样本占到了3件，超过了总数的一半。在2008年及2012年，由政府部门主导的问责样本分别为6件及17件，均为三类问责主体中问责次数最多的。相比之下，由审计机关进行的问责事件占到的次数却较少，在2004年仅占到了4件样本中的1件即四分之一，到2012年也仅占了32件样本中的15件。虽然问责次数超过了党委问责的次数，但还是可以看出我国目前的问责实践仍以行政问责为主，并没有充分发挥审计问责的效用。通过与样本总数对比，我们还发现，由党委问责的事件和由政府部门问责的事件有重叠，即一个问责事件很可能同时受到了党委和政府部门的问责，这也从一个侧面说明了我国“党政一体”的特殊国情。

      2.问责客体数据分析。研究审计问责效果还有一个不可或缺的要素，即审计问责客体。为弄清楚我国目前审计问责客体界定的实际情况，我们同样选择了2004～2012年有明确结论的95个审计决定公告作为研究样本，并将样本按照“组织问责”和“个人问责”进行了分类，具体见表3。

      

      由表3可以看出，目前我国审计问责实践中，主要还是以组织为问责客体，甚至可以说基本上是组织问责，很少涉及对责任人的审计问责，在2004年对责任人问责的样本数甚至是0。但是我们还是可以看到这样一种趋势，即责任人问责的样本数量及占的比重在逐年上升，从2004年的0上升到2008年的11%，到2012年已上升至20%，这也是我国“追究责任至人”的思想的一种体现。当然，未披露经济责任审计公告可能会影响到统计数据结果，但随着力度的加大，对个人的问责比例也将进一步扩大。同时，组织问责向责任人问责转换也反映了我国对问责制度的日渐重视。