中图分类号：K258 文献标识码：A 文章编号：1003—0751(2013)09—0145—05 灾荒是传统社会直面的重大问题。从1927年至1937年这10年中，大江南北水旱蝗等自然灾害及战乱等人为灾害接连不断。为更好动员社会各种力量投入救灾，同时保证善款的使用效率，南京国民政府建立了一套比较完整的灾荒救助奖惩制度。目前为止，灾荒救助的惩罚制度，学界已有初步的研究成果。有关灾荒救助的奖励制度，学界鲜有涉及①。基于此，本文拟通过有关档案资料及相关史料的爬梳，对这一时期南京国民政府动员社会力量投入救灾的奖励、激赏举措，以及实际展开的过程、效果，做出系统考察，以期抛砖引玉。这对新时期制定科学合理的奖励制度，激发救灾捐助机关、团体和个人的积极性，提升救灾成效等，无不具有一定借鉴意义。 一、适时因应：救灾奖励制度的出台及内容 从南京国民政府建立到全面抗战爆发这十年，几乎无年不灾。其中，最严重的就有三次：一是自1928年起持续三年的华北、西北各省的大旱灾；二是1931年以江淮流域为中心的全国大水灾；三是1934年旱灾奇重、多灾并发的全国大灾难。其间，1932年，发生了以霍乱为主的全国性大瘟疫，夺去数十万人的生命，死于各种灾害者合计不少于百万人；1933年，黄河中下游爆发了20世纪以来最大的一次水灾；1935年的交替出现的水旱灾殃及大半个中国。未开列的1927、1936、1937等年份虽然灾害相对较轻，但各省几乎都存在灾情及待赈灾民。灾多难广，赈款却杯水车薪。为激劝社会各界踊跃捐款，保证救灾成功，南京国民政府制定了一系列针对捐资者、经募赈款(物)者、办赈出力之政府机关人员、办赈出力之办赈团体及在事人员、具体兴办有利于防灾御灾事业及专门人员的奖励制度，并提出了一整套奖励的程序、标准和办法。 (一)对捐资、经募赈款(物)以救灾的奖励规定 注重道德劝善，同时提供相应的世俗激励，这是历朝历代的传统。其中最重要的当属捐纳制度或捐官制度。这种制度至少从秦代开始一直沿袭至清。特别是在1871年天津赈案时，对赈灾办捐收捐有功者授予实职之后达到登峰造极的地步。长远而观，此种收捐实职制度带来的舞弊使立政的初衷发生根本扭曲。由于捐纳救灾代价比较沉重，民国后很少沿用。就笔者掌握的资料来看，国民政府时期已不再采用捐纳或捐官激励社会捐资，对民众捐资的回报更侧重于颁给褒章、褒状、匾额等精神鼓励方式。其对捐(募)的奖励主要体现在1928年11月的《振款给奖章程》和1932年6月的《振务委员会助振给奖章程》以及《办赈团体及在事人员奖励条例》里面。 《振款给奖章程》主要是针对私人或私人团体捐助振款或自办振务的奖励，按照规定，奖励方式分两类四种。其中，两类为褒章和匾额；四种即省务会给予银质褒章、国民政府振款委员会给予金质褒章、题给匾额以及国民政府题给匾额。同时，对匾额及褒章的给予程序、给予机关做出了相关规定②。 1932年，振务委员会在《振款给奖章程》的基础上进行增修后，又出台了《振务委员会助振给奖章程》。该章程将奖励的类别增为匾额、褒章、褒状三类；另外就是提高了捐款给奖的标准，其等级标准分100元、300元、600元、800元、1000元、3000元、5000元等七个等次，分别给予四至一等银质褒章及三至一等金质褒章和褒状等级别的奖励。③私人或团体捐助振品给奖时由振务委员会根据时值估定代价数目比照捐助振款之规定给予；经募振款振品之私人或团体得比照上述捐款数加四倍为给奖标准；所有受奖励人员及事迹均报内政部备案等等。④ 《办赈团体及在事人员奖励条例》第五条明确了对于捐助赈款、办赈贡献程度和募捐一定数额相关人员由相关部门给予相关奖励的规定。该条例与《振务委员会助振给奖章程》二者并不冲突，凡是以私资捐助赈灾或募集巨款助振者，除依照上述规定外，仍适用于《振务委员会助振给奖章程》各条的规定⑤。 综上，国民政府奖劝捐募团体或个人主要是褒章、褒状、刊发纪念碑碣、匾额之类的精神鼓励，主要是为了满足人们的心理需要，比之帝制时代尤其是清代采用捐官制度来调控灾时社会财富再分配的制度有了很大进步，它至少在理论上避免了卖官鬻爵带来的官僚机构臃肿以及有些人“始散财以得官，终聚财以剥民”的贪污之弊，从制度选择来看，有积极意义。 (二)对办赈出力之政府机关人员的奖励规定 对官员救灾的政绩奖励常常与其职位升迁、嘉奖及其级俸等联系起来。如清朝时将救灾与官吏的黜陟结合起来，把办赈的好坏作为评估政绩、衡量能力、确定优劣的重要考核内容。⑥北洋时期曾制定有《办赈奖惩暂行条例》，对于政府或地方长官委任之办赈人员作出了保奖升用或实职、勋章、奖章等几个类别的奖励规定⑦。 国民政府时期有关此方面的规定更加详备。相关的法规主要有1929年1月《县长奖惩条例》、1930年5月《办理振务人员奖恤章程》、1931年10月的《办理振务公务员奖励条例》、1930年6月公布、1933年4月修正的《振务委员会职员奖惩规则》等。奖励一般分为明令嘉奖、升叙、晋级、加俸、记功、记大功、嘉奖、褒章等多种形式。
