[中图分类号]G210 [文献标识码]A [文章编号]1009—5322(2014)01—0060-3 从产业发展角度来看，媒介融合可以说是一场深刻的产业革命，电信、广播电视、出版等几大产业的技术结构和产业架构，正在发生革命性变化。在技术结构上，几大产业专用的封闭性技术平台，基于IP网络发展成为通用的开放性技术平台，而IP网络的核心设计理念是承载网络与高层应用分离，网络协议采用层级结构，几大产业因而共同建构在层级技术结构的基础之上。在产业架构上，基于层级技术结构，几大产业的价值链条环节从纵向上彻底分离，在横向上交相聚合，产业边界不断消融，传统纵向一体化的产业格局完全瓦解，逐步演化成全新的横向一体化产业结构。 几大产业的传统规制实施纵向分业规制。一方面，由于各产业的技术平台是封闭的，内容高度依附载体，服务与网络不相分离，传统规制纵向施行，对特定产业技术平台的规制，即是对这一产业的服务的规制。另一方面，几大产业之间的技术壁垒相当分明，产业边界清晰，传统规制分业施行，不同产业有着不同的法律法规，或有不同的章节和条款，规制内容全然不同，规制政策与被规制行业是一一对应的，具体的规制政策，总是可以贴上一定的行业标签。这样的规制模式被形象地称为“竖井”模式。[1] 传统纵向分业规制，是基于其时纵向技术结构和产业架构而形成的。但在媒介融合情况下，几大产业具有层级技术结构，形成横向一体化的产业架构。于是，纵向规制框架与层级技术结构、横向产业架构纵横交织，两相抵牾，技术及产业的力量与规制的力量发生冲突，不可调和，传统规制受到全面挑战。 传统规制面临的问题，可以归为两个层面、四种类型：一方面，在横向市场，服务与平台之间不复存在传统的对应关系，一种平台可以提供多种服务，相同或类似的业务也可由多个平台提供，不同平台提供的相同业务、特定平台提供的其传统服务范畴之外的融合性业务，应当归入哪一类别的纵向规制？这将产生规制不一致、规制不确定的问题。另一方面，横向产业架构的形成，重塑了市场竞争格局，基于传统市场结构的一些规制，在横向市场是否仍有必要？当横向产业架构形成后，基于传统产业架构的一些规制，其具体方法在横向市场是否仍可实现规制目标？两者分别产生规制不合理、规制不恰当的问题。 一、规制不一致 传统纵向分业规制是一种技术平台一种规制，或者说一类服务一种规制。其时不同技术平台所提供的服务，在经济特性上是截然不同的，相互之间没有任何替代性，特定业务如何规制，主要是基于其技术平台而归入相应行业的规制。 按照传统规制的范式，不同技术平台所提供的相同或类似业务，将分别基于其技术平台而归属于对应的行业。这样的业务，对消费者而言在功能上已无差异，相互之间竞争也已十分激烈，从经济属性来看，它们本属同一市场。但在传统规制下，却因由不同的技术平台提供，而被归入完全不同的行业。[2]由于不同行业的规制目标大不相同，其规制内容判若云泥，服务提供者所承担规制义务大相径庭。这样，不同技术平台提供的相同业务，本应被一视同仁，遭受规制的程度却有着天壤之别。横向市场的相同业务，被纵向规制的藩篱人为分隔成“不同”的业务，受到不一致的规制。这是在媒介融合情况下，传统规制遭遇全面挑战的首要问题。 最为典型的例子是宽带互联网接入业务。有线电视平台提供的线缆调制解调器接入，与电信平台提供的数字用户线路接入，从一开始就频繁发生冲突，两者之间的竞争可谓硝烟四起。但从传统规制范式来看，前者应归属于有线电视规制范畴，后者应纳入电信规制范畴，两者所受的规制程度相距甚远。比如在美国，按其传统分类规制，前者仅受到轻度规制，而后者则遭受严格规制。此外，宽带互联网接入还包括移动蜂窝宽带接入(3G、4G)、无线接入、卫星接入等方式。这些基于各传统网络平台的接入方式，按照传统规制模式也应归入与其平台相对应行业的规制。 同时，融合性业务与传统服务之间的规制不一致，也为专业人士所关注。许多融合性业务因难以界定其服务归属而无法实施规制，这样的业务最初往往形成规制盲区而未受规制。之后，为了应对媒介融合，一些国家对传统规制在分业规制的框架内进行修正，将融合性业务同传统业务分离开来，对其单独实施轻度规制，或者免于规制。比如美国单独设立信息服务类别，将融合性业务塞入一个轻度规制的篮子。这样，轻度规制的融合性业务，与重度规制的对应的传统服务之间，所受规制程度相去甚远，规制不一致问题不言而喻。又如互联网协议电话(VoIP)和交互式网络电视(IPTV)，其所受规制远不如传统语音电话和传统视频服务的规制程度之深、规制范围之广。 在竞争日益激烈的横向市场，同样的业务遭受不一致的规制，将会导致运营商所承担的义务与其市场份额不对等。对于相同业务的提供者，即使它们的这一业务在市场份额上相距甚远，但因归属不同行业的规制，它们所承担的规制义务可能相差无几，甚至拥有更大市场份额者，因其业务归属于规制义务较轻的行业，它所承担的规制义务可能更轻。[3] 对相同业务的不一致规制意味着，规制者事先设置了市场竞争条件，同样业务的提供者被指定在不同起跑线上。这样的规制政策违背技术中性原则，提供同样业务的不同技术平台之间的竞争，并非由市场自由决定，而是被规制者预设了。一旦规制者的选择与市场的选择背道而驰，后果将是灾难性的。所以，不一致规制彻底扭曲了市场竞争，严重损害了市场效率。
