“公共利益”作为民主政治理论的核心，是美国传媒政策最基本也是最主要的一个概念。从1927年被写入传媒法规开始，公共利益标准在美国传媒政策中的地位日益显著，但与此同时，美国社会各界对这一概念的争议和批评也从未消停。这个概念在内涵和意义上的不明确性，无疑是批评者最常见的反对理由。如，麦奎尔(Denis McQuail)(1992：20)便曾明确指出：“公共利益这个概念最大问题特征就是，原本对立的政策提案，任何人皆能将公共利益的概念根据自己的说法来作为自己政策辩护理由”。因此，对公共利益标准的内涵进行界定与解释一直吸引着众多的学术兴趣与关注。 时至今日，对于“何谓公共利益”这一基本问题，美国有关的政策文件及国会、FCC、法院等各级规制部门均没有给出一个清晰而统一的定义。但溯源这些政策决策者、诠释者对公共利益标准的框定与解释以及美国传媒政策的历史实践和关键性的法规条文，我们还是能够找到一些零星的线索来理解这个概念。有鉴于此，下面将顺沿美国传媒政策的发展与演化历史，以政策决策者或诠释者的认知框架和意义阐释作为研究视角，对公共利益标准的概念表征及历史演进作一个简单的梳理与分析，以帮助我们更好地理解公共利益标准的“真实含义”以及美国的传媒政策。 一、概念的源流与文化脉络 “公共利益”作为公共政策的基点，早在广播诞生之前就已经成为欧美大型、垄断性、公用性企业的管制原则，被用来平衡垄断与公共需要之间的矛盾，是防止主要产业垄断的重要法律要素之一(夏倩芳，2005)。如，在英国，“公共利益”与19世纪“公营服务事业”的理念紧密相联。而在美国，“公共利益”也可以追溯到19世纪初开始的铁路立法运动以及19世纪末为了管制电信企业和其它基础设施类产业而实施的“共同载体”(common carrier)①法规。在美国，公共利益标准最早获得司法认可是在1876年的马恩诉伊利诺斯州诉讼案(Munn v.Illinois)②中。在该案中，美国最高法院将“以公共利益为目的(serving the public interest)”确定为对私人财产权进行管制的一项基本原则。而在1887年出台的《州际商业法》(Interstate Commerce Act)③中，美国政府第一次在法律中正式采用“公共利益”标准。从此，“公共利益”开始成为美国全国性的大型规模产业反垄断政策的核心以及公用事业执照的颁发标准。 “公共利益”这个概念被采用作为传媒政策与立法标准的过程并没有被完整地保存下来(Philip M.Napoli，2005：74)。但一般认为，“公共利益”概念被用到传媒规制领域，最早可以追溯到1925年美国的第四届国家广播会议④。当时，美国商业部长赫伯特·胡佛(Herbert Hoover)在主持会议的开场白中即明确提出了“广播频道的使用只有在为了公共益处(public benefit)的情况下才是正当的”(转引自Krasnow & Goodman，1998)的观点。随后，在讨论陷入僵局之际，“公共利益、便利和需要”(public interest，convernence and necessity)一词被提了出来并马上获得与会者的一致认可。在1927年的《广播法》(Radio Act of 1927)中，“公共利益、便利和需要”一词正式被确立为广播许可证的颁发原则和标准，这也是“公共利益”一词第一次在传媒法案中出现。然而，1927年《广播法》的立法历史并没有说明“公共利益”标准的由来。这个法案的一个关键起草人、美国前参议员克拉伦斯·迪尔(Clarence Dill)在与前FCC主席纽顿·米诺(Newton Minow)的一场对话中曾经回忆说，当时是美国州际贸易委员会(ICC)借调到参议院的一位年轻律师率先建议采用这一用词(转引自Minow & LaMay，1995)。但在更早期的一个表述中，迪尔又表示“是广电媒体业者自己建议要在法律条文中包含‘公共利益’一词”(Napoli，2005：74)。因此，公共利益被包含进传媒立法的程序细节显得有点不清不楚。 1928年，美国联邦无线电委员会(Federal Radio Commission，FRC)首次将“公共利益和公共需求”原则纳入广播电台营业许可证授予和更换时应予以审查的内容。而到了1934年，新的《传播法》(Communication Act of 1934)在将有线、无线通信以及广播电视的管制权限授予联邦通讯委员会(Federal Communications Commission，FCC)的同时，也将公共利益确立为FCC广泛管制权限的标准，从而奠定了“公共利益”在传媒规制与政策中作为核心标准和价值的地位。在1943年，NBC(美国国家广播公司)曾以公共利益标准过于含糊以至于有违反宪法之嫌为由向美国最高法院提起诉讼(National Broadcasting Company，Inc.v.United States，1943)，企图推翻公共利益这一标准，结果却被法院驳回。至此，公共利益作为传媒规制和政策的标准在司法上也获得了认可。
