政府与民办幼儿教育机构的合作关系

       作者修改返回日期：2013-3-18

       一、政府与民办幼儿教育机构合作的缘起

       (一)合作的现实价值

       霍布斯在其著作《利维坦》中将国家比喻为“利维坦”，强调强大且处于垄断地位的政府对于社会管理的重要意义。新中国成立以来，中央集权式的教育发展模式集中了全社会力量建设教育，政府集中配给教育资源，使教育在新中国成立初期呈现了良好的发展态势。但随着人民需求的日益增加和社会发展的日益复杂化，城乡二元的公共服务配给体制日益呈现疲态，难以应对城市化与群众日益增加和多样化的教育需求，政府承担完全的学前教育公共服务职能至少在现阶段难以实现。另一方面在本世纪初，随着事业单位的改革，政府逐渐开始淡化自身角色，一些地方甚至完全将学前教育推向市场，原有的公办园也受利益驱使，加入到了市场竞争的行列，从而导致“入园难”“入园贵”等一系列问题。事实证明，单一依赖政府或市场力量发展学前教育是有一定局限性的，如何处理好学前教育领域中的公私合作关系，关系到我国学前教育事业的长远发展。

       (二)合作的已有思路

       一直以来，民间幼儿教育机构都是作为政府部门举办的幼儿教育机构的替代角色而出现的。民办园的重要性已得到学术界的共同认可，总体上看，民间教育机构在学前教育事业发展中的具体作用可以概括为以下两点：其一，民办园的发展调动了社会资源，减轻了政府负担；其二，民办园的发展可以满足人民群众日益增长的多样化需求。以上两点较之于先前的思路已经有了很大改变，但实质还是局限在“非公即私”思维框架内，即当政府自身能力暂时不足以解决目前所面临的急迫问题时，便允许社会力量发挥一定的补充作用。在这种思路下，教育政策从制定到落实上仍然偏向公办园。例如，在教师待遇、幼儿园等级评定等问题上，民办园处于被动、话语权缺失的状态；在资金有限的情况下，政府投入依然向公办园倾斜；在制度保障不成熟的情况下，政府对于民办园的扶持只能是“权宜之策”。

       二、政府与民办幼儿教育机构合作的现有模式分析

       政府对民办幼儿教育机构的态度实质上体现了政府对学前教育公共性的理解。前文提到的“替代性”思路实质是将个体利益和公共利益看作对立面，认为二者是一种非此即彼的关系。因此，民办幼儿教育在很长一段时间不为政策制定者所关注。随着“服务型政府”理念不断为各级政府所接纳，学前教育公共服务的提供者和接受者——学前教育机构和家长(或儿童)对发展学前教育的吁求日益受到重视，如何通过促进个体利益进而达成整个社会的公共利益，并通过增进公共利益来提升全体公民的福祉成为学前教育公共政策的新思路。进而，政府、学前教育机构和家长(或儿童)三者同时成为了政策制定中必须考虑的“利益相关者”，使得长期以来被视作个体利益或小团体利益代表的民办幼儿教育机构也逐渐得到重视，成为学前教育事业发展的有机组成部分。

       《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》(以下简称“国十条”)明确提出要“采取政府购买服务、减免租金、以奖代补、派驻公办教师等方式，引导和支持民办幼儿园提供普惠性服务。”这就拓展了政府扶持民办机构的思路，民间的吁求更加得到重视。萨瓦斯的民营化理论认为，在公共服务的提供中，政府可以仅仅成为安排者，而服务的具体生产可以交由民间机构。在这种思路下，政府通过资金补助和政策扶持的方式，通过缔结契约将某些领域的公共服务交由民间机构来提供。公共服务民营化主要的具体形式见表1。[1]

      

       各地方政府与民办幼儿教育机构的合作模式大体上参考了上述表格中的形式，并结合本地区实际情况进行了本土化改造。

       (一)模式一：民办公助

       这种模式是目前普惠性学前教育体系下各地方政府普遍采用的模式，是一种最简单、最直接的公私合作形式。由于民办公助幼儿园所有权的民间性，它并不要求民办公助参与双方目标一致，也没有对民办园的营利作出明确规定，公私合作的基础在于互益性的契约。因此，这种模式的有效性取决于合约的科学性和对合约执行情况的监督力度。这一模式主要通过经费补贴和派驻公办教师这两种方式进行。

       1.经费补贴

       民办园按照自愿申报的原则申请普惠性民办园认定，认定成功之后，需要严格依照政府的规定运营，例如受补助的民办园所收取的保育费必须严格依照政府的限价政策。政府对辖区内得到普惠性认定并符合相关限价规定的民办园进行生均公用经费、教师工资待遇等方面的补贴。例如，浙江省杭州市政府《杭州市学前教育专项资金管理办法》(杭政办函[2010]316号)指出，专项资金管理要体现“公办、民办幼儿园一视同仁”的原则；对全市新办幼儿园，不论其性质均给予一次性开办经费补助；对已有的、得到普惠性认定的民办园，在生均公用经费上给予一定支持；对于新评上省一级幼儿园的民办园，给予5万元的奖励。

       这种模式的有效性依赖于政府对于民办园日常运营情况的有效了解，并需要有相应的监督措施对补助资金的使用情况进行监督。这种模式的优势在于，它直接体现了政府对民办园的重视，比政府直接参与办园效率更高，也有助于民办园的规范化发展，家长也可以受惠于普惠性的限价政策而得到一定实惠。但由于在这种模式下私营机构参与规则制定的积极性并不高，这种模式的实施效果仍严重依赖政策制定者和监管者的管理智慧，并且多数地区没有对民间幼儿教育机构的营利与否进行甄别，缺乏日常管理细则，资金的拨付和使用不够透明，容易出现资金使用的私益性现象。