学前教育管理体制在我国学前教育事业发展中起着领导、组织、协调、保障、监控等重要作用，是保障政府切实履行发展学前教育职责的重要条件和促进学前教育事业健康、有序、可持续发展的关键因素。我国较长时期实行“地方负责，分级管理”的学前教育管理体制，在实际执行过程中存在着不同层级政府间职责不明确，权责配置不合理，特别是责任主体重心过低，统筹协调和财政保障能力严重不足等突出问题，严重地影响和制约了学前教育事业的健康、有序和可持续发展。为此，本课题组研究了当前我国学前教育管理体制在实施中存在的主要问题，进一步思考并提出了改革完善我国学前教育管理体制的对策建议，明确根据教育事业和实践改革发展需要，适时调整“地方负责，分级管理”为“省级统筹，以县为主”，并明确各级政府发展学前教育的职责，以有利于保障和促进我国学前教育事业健康、可持续的发展。 一、聚焦：当前我国学前教育管理体制存在的突出问题 (一)政府主导发展学前教育的职责不明确，管理体制改革严重滞后 尽管我国相关政策和法律已明确学前教育是国民教育体系的重要组成部分，是重要的社会公益事业，但是由于长期以来一些政府部门及其领导对学前教育事业的教育性和公益性认识不够，对学前教育在教育体系和社会公益事业中的重要地位缺乏应有的正确认识，加之发展观、政绩观的局限，在我国社会转型和教育体制改革过程中未能充分考虑到学前教育管理体制改革，几乎将之边缘化或置之遗忘的境地，致使今日我国学前教育管理体制改革远远滞后于义务教育阶段管理体制改革，并由此导致政府各职能部门间职责不清、职权交叉、多头管理，以及管理层级过低等问题突出。[1] (二)不同层级政府间职责不明确，权责配置不合理 在纵向的各级政府职责分担方面，由于“分级管理”没有对各层级政府发展学前教育事业的具体权责做进一步明确、科学的划分，具体应该由哪级政府承担主要责任、各级政府应承担什么主要责任以及各级政府间的职责关系和权责配置等规定模糊、不明确①。同时，特别是对各级政府对学前教育的财政投入和支出责任不明确，导致在相关政策中更多强调发展学前教育、加大学前教育投入是“地方”实际也即县级以下政府的责任。在实际操作中，上一级政府常常依靠其行政权力优势把责任推给下一级政府，出现“上级请客、下级买单”，互相推诿、上下踢球，结果看似谁都该管，其实谁都不管的尴尬局面。[2] (三)学前教育管理的责任主体重心过低，统筹协调和财政保障能力严重不足 由于没有明确各级政府管理发展学前教育的权责，不明确具体应该由哪级政府承担主要责任及各级政府应承担什么主要责任，致使多年来“地方负责，分级管理”更多地被误读为发展学前教育是区县级以下即乡镇(街道)政府的职责，而中央政府提供全国性学前教育法律法规，加强对中西部贫困地区和农村地区均衡发展的政策与财政支持，以及省级政府宏观统筹、保障促进省域内学前教育有质量、均衡发展的职责在一定程度上被弱化。特别是在2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》明确义务教育实行“以县为主”的管理体制后，县级政府更是着力于普及义务教育，管理发展学前教育的责任更被挤压到了最下层级——乡镇政府。而乡镇政府，作为五级政府中的最基层组织，其行政管理能力与财政保障能力均十分有限。特别是在很多财政实力薄弱、长期依靠中央转移支付的中西部欠发达和贫困地区，不少县级财政实质都是“吃饭财政”，乡镇政府更是无财力可言。据统计，我国2 860多个县级政府中，财政赤字县的比例高达73%，其财政赤字总额占县级财政支出总量的77%；全国县辖乡、村债务总规模高达5 355亿元，乡、村两级公共债务平均每个县高达2.55亿元。[3]客观地说，我国学前教育管理责任落到乡镇一级后，学前教育事业发展难以有效落实。 二、破解：改革完善我国学前教育管理体制的政策建议一“省级统筹，以县为主” 为有效破解当前我国学前教育管理体制面临的困境，促进学前教育事业健康、有序、可持续发展，确保《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》和《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》强调的“政府主导”和“地方负责，分级管理”落到实处，亟须改革、完善我国学前教育管理体制，理顺和明确各级政府学前教育的发展职责，提升管理责任主体重心，以强化政府领导、组织、统筹和保障能力。 (一)在“地方负责，分级管理”的基础上，进一步明确“省级统筹，以县为主” “省级统筹，以县为主”的核心是指要加大省级政府对省域内学前教育的统筹领导责任和县级政府对县域内学前教育的管理指导责任。 第一，明确并加强省级政府对省域内学前教育的统筹领导责任。我国地域辽阔、人口众多，各省级行政区承担着省域内社会公共事业发展的主要职责。但目前我国不仅省际经济社会发展极不均衡，而且在许多省份，省域内经济社会发展不均衡现象也十分突出，且呈逐步扩大的趋势，江苏、广东、青海、新疆、内蒙古、黑龙江、陕西、宁夏等部分省区的省内差异甚至还要大于全国视角下的省际差异。[4]省级政府是我国最高级别的地方行政区域单元，在我国政府层级中占据着极为重要的中坚地位和作用。它既在政治结构中要分担中央政府的部分功能，同时在辖域内担负公共服务“中观”政策制定和组织提供公共服务的责任；尤其是分税制后，县、乡财力被严重削弱，无法满足学前教育事业发展需求。因此，省级政府无疑要担当更多的统筹、保障省域内学前教育公共服务均衡、健康发展的重要责任。
