西方各主要国家在其现代化转型的关键时期，财政预算问题都曾经发挥过至关重要的作用。回顾历史，在西方各主要国家现代国家建构的进程中，其议会与行政机关关于财政、预算权力的博弈，总是处于变化而多样的竞争之中，议会的预算权力是议会最基本、最重要的权力，议会最先从行政机关获得的正是财政方面的权力，之后才是立法权和人事任命权，很多国家正是围绕这些权力才逐渐形成了现代政治体制。1910年，清王朝建立的资政院在第一次常年会议决的宣统三年（1911）预算案，是中国历史上第一个代议机构首次对朝廷收支进行监督和审核的历史事件。但这次预算审议的尝试也暴露出晚清政坛自身无法摆脱的困境，民国学者杨汝梅甚至认为清末新政时期的预算尝试是“仅为吾国预算史上留一空名”①。事实上，资政院在第一次常年会上对于宣统三年预算案的确实发生过激烈的争议，也确实由于当时的政治环境等原因而不了了之。反思这段历史，留下的既有擦肩而过的预算民主希望，也有对于中国现代国家建构进程中原有体制内在掣肘的反省。 一、中国公共财政思想的萌生 公共预算对于古老中国而言完全是一个舶来品，它在中国近代以来的历史中发展演进，堪称中国社会现代化进程的重要标识。中国财政预算制度的现代化肇始于清末，开拓于民国，1911年的预算案，意味着中国第一次有了制约皇室财权的制度。②清后期，随着内忧外困的加剧，清廷的财政支出大大加剧，为了维护统治，清政府不得不依赖大量举借外债以维系，大量的实业借款和地方性借款又加剧了财政困难。这一时期，如何更好地整顿财政，逐渐成为有识之士关注的话题。较早传入中国的西方财政预算著作，是姚东木辑的《日本会计录》，郑观应也曾建议颁行“度支清账”的国家预算，并将之称为中外各国“通盘理财之法”。③此后，知识界对旧式财政体制的反思与批评的声音越来越多，目标直指户部，直言“今户部号为司农，农自为农，而所司者非农也。钩稽簿领，量较锱铢，画诺盈廷，积牍山立，直一片糊涂账目而已。亦若兵部之不管兵，它皆仿此”④。到了清末新政时期，政界精英更是力主代议机关对于国家预算的监督权，梁启超指出，国会在财政预算方面的职权，所谓“最要而不可阙者有二：一曰议决法律，二曰监督财政。法律非经国会赞成不能颁布，预算非经国会画诺不能实行。凡所以限制君主之权，无使滥用也。是故无国会不得为立宪，有国会而非由民选，不得为立宪；虽有民选国会，而此两种权力不圆满具足，仍不得为立宪”⑤。当时很多清廷官员也认识到议会政治对于国家财政的重要意义。湖南知县熊范舆等人上奏主张立即设立民选议院，所陈主要理由，就是其有利于国家理财：“世运进步则政务之范围日见扩张，即财政之支出日益加钜，此各国之公例也。”“惟有开设民选议院，使国民代表参与财政，则国家当行之政务，既经国会所赞同，国民经济之盈虚，复为国会所深悉，是故对于行政之费用，必不至惟求减缩，以贻误于国家，对于收入之来源，亦必能斟酌事情，以调和乎民力。东西各国国富而民不穷，政修而财不困，其国民每岁之负担，常十数倍于我国，而全国无怨税源不竭者，有民选议院以为之枢纽故耳。且预算先于下院，故人不疑其私，协赞出于事先，故民不议其后，所以人们怨谤抗拒之事，可以绝于下，官吏肥私中饱之弊，可以清于上。”⑥熊范舆等人虽然只是县级官员，讨论的却是国家的一级大事，其所伸张的观点概括起来，其一，财政事务需经民意机构的认可才具有对行政部门的约束力，以及与民众的承受力相合；其二，财政资源的筹集比例并不因民意机构为分配枢纽而必然减少，反而会由于预先得到民间的谅解而“十数倍”地增加，西方诸国的经验数据可证；其三，一直难以治理的民间抗税和官场腐败现象可因预算体制的设立而减少，以致消弭。 用今天的眼光来看，清末新政时期，社会精英对西方国家的财政立宪之路逐渐了解，试图仿效西方，通过成立国会来实现对清廷财政预算的监督，不仅可以实现国家体制的现代转型，还能够从体制内缓解清廷的财政危机。立宪派在其领导的国会请愿运动中，更是在《国会请愿同志会意见书》中直接以财政问题警告清廷：“埃及、印度之亡，由于财政穷蹙，法国革命之起，由于财政紊乱。”而资政院的议员直接讲到了召开国会对于帮助清廷度过财政危机的好处，所谓“如果开了国会，则财政有监督机关，将来中国借款就不致乱用，办铁路可以赚钱，办实业可以赚钱，一切农工商应办之事，皆可以借外款兴办，大约九七扣四厘利即可借到，岂不胜于一分二厘卖公债票多多”。⑦可见，清末新政是在20世纪初叶清政府财政收支能力捉襟见肘、维持统治岌岌可危，以及西方政治经济思想大量涌入中国的历史背景下发生的，一场近现代意义上的预算制度改革运动，便由此径登上了历史舞台。 二、资政院与近代中国财政预算初尝试 在中国历史上，由官方第一次明确提出实行国家财政预算制度的是光绪帝，他曾在一份上谕中称：“近来泰西各国，皆有预算用度之法。著户部将每年出款、入款，分别列为一表，按月刊发，俾天下咸晓然于国家出入之大计，以期将来节用丰财，蔚成康阜，朕实有厚望焉。”⑧虽然由于戊戌变法的失败，光绪皇帝的国家预算之梦暂时搁浅，但历史很快就在清末新政时期，重新为中国近代预算制度的建立创造了机遇。 1906年，清政府决定清理财政并试办预算，设立了总管财政事务的中央机构——度支部，同年还宣布仿行立宪，表示愿意让君主制逐步过渡到君主立宪制，发布懿旨曰：“立宪政体取决公论，上下议院实为行政之本。中国上下议院一时未能成立，亟宜设资政院以立议院基础。”⑨1909年，度支部奏定《清理财政办事章程》和《各省清理财政局办事章程》，设清理财政处，并向各省派出正、副监理，负责稽查督催各省清理财政工作，各省设立清理财政局，专办清理财政事宜。同年颁布的资政院院章和议员选举章程中也明确了议会对于政府预算的监督之权，即“立宪国之有议院，所以代表民情，其议员多由人民公举，凡立法及预算、决算，必经议院协赞，方足启国人信服之心”⑩。1910年，清政府在清查各省财政收支的基础上，仿效西方国家制定预算的新型财政体制，决定试办全国财政预算。在资政院第一次常年会上，资政院议员们纷纷赞同由度支部统一财政，认为度支部作为总管财政事务的机构，应该有一个统一财政的方针。议员邵毅指出：“办预算的事情，总要度支部有个统一财政方针，对于各省行政经费应当一律将存余款项提到度支部，于是度支部可以立一定的方针。如果存余款项不提到度支部，各省对于行政上有钱的就办，没有钱的就不办，这实在不是度支部统一财政的方针。”(11)统一财政已成为许多议员的共识：“从前官制与财政相辅而行，每一个行政衙门就有一个度支部，各有各的财政，彼此不能通融办理，所以稽查亦难着手。今欲图财政之清理，就在财政之统一。若财政统一，统归度支部管辖，则此外官吏何从作弊？”(12)一些议员更进一步提出统一国库的动议：“统一国库办法，各省部存余款项应当通通交度支部，与从前各省各部自为风气情形不同。譬如本省有钱，别省也能用；本部有钱，别部也能用。这个财政是全国财政，不是哪一省哪一部的财政。”(13)议员林炳章认为：“本院议员已有提出国库统一议案，此案能够通过实行，各省所余存款方能统一于度支部。存款得统一于度支部，方能以此省之余拨济彼有之不足，全国财政始收敏之效。”(14)
