［中图分类号］F719.52 ［文献标识码］A ［文章编号］1000－7687(2014)01－0061－12 “赌权开放”本是澳门社会约定俗成的一个词，并没有太大的学术讲究。望文生义，此一名词进而又被翻译成gaming liberalization，使错谬更甚。其实，“赌权”无论是一变三还是一变六，都当不得“开放”两字，至多可以叫“放宽”。严格说来，只有像拉斯维加斯博彩市场那样的自由度，才算是开放。从学术上为这个历史事件选择一个确切的字眼并不重要，重要的是为这个“群众选择”的字眼下一个确切的学术定义。赌权开放的定义应当是：对澳门博彩业全面的市场化改造工程。此项工程的核心目标，是把澳门博彩业由原来的一家企业变成一个市场；这个市场应当是一个集博彩经营市场、产权交易市场及其他要素市场的综合体；博彩立法的完善与政府治理体制的改革，是赌权开放的关键。 以这个定义来理解“赌权开放”，则它就不是个时点概念，而是个时段概念，而且，用以表达这个时段的线段是一条“射线”，右边带着箭头，历史还在继续，且任重而道远。并且，射线的起点也不是2002年，而是更早，至少可以上溯到20世纪80年代初。从这样的时间概念看问题，本文对赌权开放所进行的历史梳理，只是一个“中期盘点”，而不是最终总结，因为，澳门赌业的市场化改造事业并未终结，赌权开放仍在继续。 赌权开放是由一系列的历史事件构成的，而不是仅由2002年2月的赌权多元化开标那一个事件构成的。从这一系列的事件中演化出的澳门赌业在法律法规、行政监管乃至市场构造等诸多方面的体制变革，构成了赌权开放的阶段性成果，同时，也从这诸多方面向赌业市场化的大方向提出了进一步的深化改革要求。 本文将以各个体制侧面为线索，对赌权开放的核心内容和主干脉络做一个实践上的回顾和理论上的梳理，并以此为基础，为澳门赌业的进一步市场化改造，指出努力目标。 一、博彩公共政策 作为一个特殊的产业，博彩业需要特殊的立法，专门的法律。澳门以博彩为主导产业，其博彩立法更为重要。博彩立法包括诸多方面，其中最基础性的，就是关于博彩公共政策的立法。 博彩公共政策，是一国(地)的立法当局，对其行政当局制定的博彩产业政策所进行的法律认可、法律诠释、法律补充。由于博彩所天然具有的特殊道德形象和负面社会效应，一个法域，在其行政当局制定出发展博彩产业的产业政策时，需要在立法层面将之非罪化，并对此一立法行动作出一种意识形态性质的公众解释。简单一句话，博彩公共政策，就是立法当局在博彩业的“臭豆腐”与“好吃的豆腐”两个特性之间寻求平衡的立法工程。 博彩公共政策的核心内容一般包括两部分：第一，明确承认博彩业是“臭豆腐”——例如，美国内华达州法律强调，博彩业是“无用产业”，因此，拥有赌场、经营赌场、在赌场里工作、在赌场里赌博，都不是人的宪法权利。①第二，明确指出博彩业是好吃的豆腐——如内华达州法律指出，“博彩业对内华达州的经济及其居民的福利至关重要”。② 澳门的博彩公共政策制定工作，始自上世纪60年代。1961年2月，澳葡政府颁布了18267号法令，确定澳门为“旅游区”，并将博彩业定性为“特殊娱乐业”。这可以算是澳门博彩公共政策的起源，但只是宣布了一个公告，其中没有“说明书”性质的内容；只宣布豆腐可以吃，没解释为什么可以吃，也没明确指出它是臭豆腐。1982年5月29日，澳葡政府通过了6/82/M法律《核准在本地区经营幸运博彩之批给的法律制度》，其中第四条规定：“为着幸运博彩经营之批给目的，以澳门地区为恒久性博彩区域。”20年加了三个字：“恒久性”，但基本内容并无补益。 嗣后，澳门开始酝酿“改朝换代”，由新的立法主体制定的新的澳门大法《中华人民共和国澳门基本法》(简称《基本法》)进入澳门法律史，该法在第118条中规定：“澳门特别行政区根据本地整体利益自行制定旅游娱乐业的政策。”人们一般把澳门《基本法》的这一条作为澳门可以继续经营博彩业的正宗公共政策依据。然而，“旅游娱乐业”一词，无论在名词语义上，还是产业概念上，或是法律定义上，恐怕都不能与“博彩业”画上等号。世界上所有的国家或地区都多少有点“旅游娱乐业”，说澳门仅是根据《基本法》第118条就可以大开赌场，说香港因为其《基本法》中没有这样一段文字就不能开赌，根据不足。人们一般忽视了《基本法》中还有一条，即第145条，这一条在澳门博彩公共政策中扮演的角色比第118条可能更重要一些：“根据澳门原有法律取得效力的文件、证件、契约及其所包含的权利和义务，在不抵触本法的前提下继续有效，受澳门特别行政区的承认和保护。”而1999年10月31日通过的《全国人大常委会关于处理澳门原有法律的决定》，列了一个澳门旧有法律在回归后不再采用的清单，其中未将上述1982年的6/82/M法律列入“不采用”的清单。这就间接地保证了“为着幸运博彩经营之批给目的，以澳门地区为恒久性博彩区域”这句话，在回归后仍然具有法律效力——这是澳门回归后赌业继续拥有合法性、博彩公共政策具有连续性的更明确更清晰的法律依据。
