论澳门博彩业管制中的政府“暂时介入”

      中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1672-769X(2014)010114-07

      一、问题的提出

      《娱乐场博彩或投注信贷法律制度》(以下简称《博彩信贷法》)生效前，“赌场借贷行为”一直被澳门原有法律视为违法。但永利公司在夺得赌牌后，立刻提出要求澳门当局规定赌场借贷合法化的主张，并以此为要挟迟迟不肯进行投资①。随后，借助《博彩信贷法》的颁布施行，及对澳门民法典第1171条和第8/96/M号法律第13条的扩张解释和修改，澳门当局最终认可并接受了永利公司的特殊要求。至此，博彩公司乃至博彩中介人依法从事的博彩信贷业务不再被视为“放高利贷”。然而，《娱乐场幸运博彩经营法律制度》(以下简称《博彩法》)第44条却规定了澳门政府有权介入“承批公司发生或即将出现无合理理由中断经营之情况”。依循法治主义依法行政之要求，澳门政府本应对“永利”不诚信的经营中断行为进行“介入”监管，耐人寻味的是，澳门政府在此事上却格外谨慎与被动。进一步的观察则发现，自《博彩法》颁布至今，该法第44条的“暂时介入”条款在实践中始终被澳门政府弃而不用。

      对于法律在实务中被“搁置”的现象，英国学者罗林斯曾有过精辟阐释，他认为：“总的来说，行政官员和政客都不是从法律而是从政策中寻找他们的授权的。换句话说，他们是以政策为中心的。积极地看，行政官员视法律为一套挂衣钩，将政策挂在上面；消极地看，法律也许是在政策能够得以贯彻实施之前要跨越的一连串栏架，法律在此意义上就是一种控制。如果法律与政策相冲突，行政官员就会设法改变法律，而如果这样做不可能的话，有时候他就可能不适当地将法律搁置一旁或者根本就不理睬法律。”②如果罗林斯这番政策上的阐释可成为佐证澳门《博彩法》第44条被长期“搁置”的一个有力注释的话，那么，据此推断，澳门经济对外资博彩企业的高度依赖、博彩特许经营内在的复杂性甚至澳门行政当局被博彩利益集团俘获等诸多政策因素，均有可能成为解释澳门政府“弃法不用”的直接肇因。的确，由人组成的政府在作出公共判断时往往难以逾越其依存的公共政策这一“高级法背景”。尽管这十分重要，但笔者更愿意通过对上述问题的讨论引出另一个层次的问题：抛开政策之肇因不谈，《博彩法》第44条本身是否已经自洽且科学③？带着此种疑问，本文首先将以剖析《博彩法》第44条“暂时介入”条款之规定为原点展开论述。

      二、澳门特区政府暂时介入娱乐场幸运博彩的实定法解析

      根据《澳门特别行政区基本法》第71条第1项与第3项的规定，澳门特区立法会于2001年8月正式通过了16/2001号法律《博彩法》。该法第1条开宗明义地将立法目的归纳为五点，其中，“保障娱乐场幸运博彩之适当经营及操作在公正、诚实及不受犯罪影响下进行”的立法目的最为引人注目。纵观本法，其间分散着与此立法目的相匹配的各种规定管制措施或手段的条款，第44条的“暂时介入”即是诸多条款之一。作为一种强规制手段，如其运用得当，“暂时介入”可以确保澳门博彩企业适切的经营操作。笔者将《博彩法》第44条的相关内容分解如下(见下表)。

      

      从《博彩法》的当前规定看，尽管该法第44条仅笼统地提到了政府暂时介入娱乐场幸运博彩之批给经营的三种情形、暂时介入的主体与暂时介入的撤销，但不可否认，相关条款已使《博彩法》初步蕴含了紧急状态下的行政法治理念。但总体检视，《博彩法》第44条仍存诸多纰漏：第一，“公共利益”条款缺失。暂时介入的实质是对承批公司特许经营权的非常规干涉，目的聚焦于确保公益的实现，该法却对“公共利益”只字不提；第二，暂时介入程序理念淡薄。政府暂时介入的整体过程未能彰显程序正义，更不用说吸收利害关系人乃至一般公众参与管制政策的形成；第三，介入与撤销介入的条件模糊。例如，以列举方式呈现的三种介入情形显然难以涵盖当下异常复杂的管制情形。又如，《博彩法》未明晰规定暂时介入应何时撤销。此外，该法有关“特区政府在暂时介入期间用作维持正常经营所必需的开支由承批公司支付”的规定，有不切实际的嫌疑，在承批公司濒临破产或资不抵债等情境下，此规定更是形同虚设。

      诚然，暂时介入权“不应是专断的、含糊不清的、捉摸不定的权力，而应是法定的、有一定之规的权力”，④只是，当《博彩法》存在模糊、矛盾乃至疏漏之际，即“规则本身无法应对现代政府和现代正义的复杂问题”⑤时，暂时介入权被误用、滥用甚至被弃用的现象就在所难免。身处此种窘境，应从学理上探究、明晰政府“暂时介入”的性质、介入主体、介入情形(时机)、介入程度、介入程序等基础理论，并适时地将基础理论嬗变为法律规范，以期夯实澳门博彩监管依法行政的规范基础。

      三、政府“暂时介入”的理论廓清

      (一)“暂时介入”的性质归属