香港特区政治体制的模式特征能否用“三权分立”来概括，是个老生常谈的话题；这个话题在《香港基本法》颁布22年、实施15年后仍存在争论，本身更是个值得深思的问题。笔者希望能删繁就简，从《香港基本法》制度设计本身来研究和思考其内在的法理基础，以期更准确、更接近本质地阐述其核心理据。 一、对《香港基本法》确立香港特区政治体制所依据原则的文献考察 《香港基本法》是全国人大依据宪法制定的国家基本法律，其条文表述中并无有关“三权分立”的字眼，也无后来学者们所概括的“行政主导体制”的说法。但这并不是说，《香港基本法》的起草者和制定者们对香港政治体制的制度设计没有确定的指导原则和政策主张，对此我们可以从一系列历史文献中得到印证。 有关设计香港特区政治体制原则的表述，最早见诸1986年11月8日香港特区基本法起草委员会政治体制专题小组向起草委员会所做的工作报告。该报告总结了该专题小组自成立以来举行4次小组会而形成的共识和需要进一步研究的问题。这其中与本论题直接相关的内容载于第二、第九两个部分。前者以“关于香港特别行政区政治体制的基本模式”为题，指出：“委员们认为，在‘一国两制’的原则下，香港特别行政区的政治体制原则上采用‘三权分立’的模式，虽然有的委员主张三权分立、行政主导，有的委员主张三权分立、立法主导，但对于司法独立，行政机关和立法机关既互相制衡、又互相配合的原则，小组会上没有人提出异议。”后者以“关于行政机关与立法机关的关系”为题，指出：“委员们同意原则上采用‘三权分立’的模式，使行政机关和立法机关既互相制衡又互相配合；还同意行政长官有权签署并公布法律。”①上述文字在许多时候被主张以“三权分立”概括香港特区政治体制的论者引为根据。但客观地看这段文字的整体内容，可知起草者共识中尚包含着许多被后来争议者引申为对立立场的内容，在肯定“三权分立”的同时，也提出了“行政主导”的概念，甚至提出了“行政机关和立法机关既互相制衡又互相配合”的提法；但无论怎样，它客观忠实地反映出起草者在起草最初阶段对相关问题的认识。 随即，邓小平在1987年4月16日接见香港特别行政区基本法起草委员会委员时专门指出：“过去我曾经讲过，基本法不宜太细。香港的制度也不能完全西化，不能照搬西方的一套……现在如果完全照搬，比如搞三权分立，搞英美的议会制度，并以此来判断是否民主，恐怕不适宜。对这个问题，请大家坐到一块深思熟虑地想一下……西方的民主就是三权分立，多党竞选，等等。我们并不反对西方国家这样搞，但是我们中国大陆不搞多党竞选，不搞三权分立、两院制。”②必须指出的是，邓小平在这里不仅明确要求内地不搞“三权分立”，而且直接提出香港也不适宜搞“三权分立”。 这之后，无论是基本法起草委员会及其政治体制专题小组，均未曾再就香港政治体制的模式特征等抽象原则问题展开争论，而集中于处理具体制度设计中出现的各类问题。据笔者综合考察，解决相关具体制度的设计取向很大程度上并非遵循三权分立、立法主导的模式，而是逐步强化在权力分置基础上行政长官的主导地位。这主要表现在下列重要制度上：一是确立行政长官双重权力性质和双重负责体制。行政长官既是香港特区的首长，又是香港特区政府的首长；既是香港当地选举或协商产生的候任人选，又必须经过中央政府的实质性任命；既代表香港特区向中央政府负责，又代表香港特区政府向香港特区负责，还要执行中央政府就基本法规定的有关事务发出的指令(见《香港基本法》第43条、第45条、第48条)。这说明行政长官在中央和香港特区的关系中和在香港政治体制中都具有独特的重要地位和权限功能。二是明确行政长官具有特定领域立法的提案许可权、立法签署和公布权、将法案发回重审权、解散立法会权、人事管理上无须立法会审议的直接任免权力和负责执行基本法的权力等(见《香港基本法》第48条、第49条、第50条)。这对于形成和巩固以行政长官为核心的管治体制有重要意义，也是保留香港原有体制中行之有效部分的具体体现。三是专门就香港行政机关向立法机关负责的含义做出界定，明确仅包括执行生效法律、做施政报告和答复议员质询、征税和公共开支须经立法会批准这4项内容，但同时规定立法会法定职权和依法强迫行政长官辞职和弹劾行政长官的制度，以体现立法会对行政长官的监督(见《香港基本法》第52条、第64条、第72条)。四是专门规定了行政会议制度，作为实行首长负责制体制下向行政长官提供决策协助的机构，由行政长官自行从政府主要官员、立法会议员和社会人士中任命行政会议成员，形成重大决策协商合议的渠道和平台，以利于行政长官依法、科学、民主的决策(见《香港基本法》第54条、第55条、第56条)。此外，还有其他许多条文，都体现了行政长官作为特区首长法定施展政策主导、权力主导的地位和功能，在此不再一一枚举。上述内容说明，《香港基本法》政治体制的最终制度设计，体现和贯彻了权力分置前提下以行政长官居于权力主导地位的思路，不宜简单地用“三权分立”的定式去概括其特征。 正因为如此，香港基本法起草委员会主任姬鹏飞在1989年2月15日向全国人大常委会做提请审议基本法草案的说明时，用这样的文字来阐述《香港基本法》有关香港特区政治体制的设计原则：“根据‘一个国家，两种制度’的总方针，香港特别行政区政治体制的设计，既不能照搬内地，也不能照搬外国，而必须从香港的法律地位和香港的实际情况出发。既要有利于香港的稳定和繁荣，促进资本主义经济的发展；又要兼顾社会各阶层的利益，为大多数人所接受。要保持香港现有政治体制中行之有效的部分，又要循序渐进地逐步发展适合香港情况的民主制度。香港特别行政区行政机关、立法机关和司法机关之间的关系，应该是行政机关和立法机关既互相制衡又互相配合；司法机关和检察部门则独立进行工作，不受任何干涉。为了保持行政效率，香港特别行政区行政长官要有实权，同时又应受到监督。”通篇不再提及“三权分立”字眼，而突出强调行政与立法互相制衡和配合，行政长官要有实权。这是符合香港特区政治体制的本质特征的。
