[中图分类号]D67 [文献标识码]A [文章编号]1001-6597(2013)05-0073-08 一、引言：问题提出与基本阐述 2010年6月29日，两岸“两会”在重庆签署《两岸经济合作框架协议》(ECFA)，自此，两岸经济区从民族、文化形态走向法律形态①，表明两岸关系已被“建立在对集体问题的共同认知上，并且对于解决问题的方法达成一定程度的共识”[1]18。基于此，实现两岸关系从管理到治理的范式转换，既是对已经改变的两岸关系状态的战略提升，也是对由两岸和平发展走向国家完全统一的策略前瞻，尽管这种治理在目前看来仍是一种低阶治理。 就两岸经济区②所呈现的特性来看，特殊的行为主体、特殊的形成过程、特殊的运行机理、特殊的发展目标是两岸特色的集中体现。首先，两岸经济区作为一个一体化经济区域，其行为主体是WTO的两个成员经济体，但它们不是主权对等的两个国际主体，而是同一主权下的国家主体与其单独关税区。主体间关系处理既要遵循“一个中国”原则，也要与 WTO规则相符。同时，主权让渡特征在该一体化组织中并不存在。其次，两岸虽同文同种，但却长期处于政治分治状态。在非正常的政治经济关系下，两岸经济一体化更多倚重于市场主导，以功能性经济一体化形态存在。2008年两岸关系显著改善后，两岸基于共同的认知，通过公权力部门的授权，签署一体化协议，建立了制度性经济一体化关系。相对来说，两岸制度性一体化存在的经济基础十分牢固，而政治基础则因台湾岛内的政治生态而显得较为脆弱。第三，从两岸经济区的运行态势及其走向看，目前的运行仍在于两岸消除制约资源要素自由流动的政策障碍，以实现经济关系的正常化。随着人为因素的消除，其运行轨道将会逐步转向政策协调，进入一体化常态。第四，在特殊的两岸关系和“先经后政，先易后难”的共识下，两岸经济区具有特殊的发展目标，即借助两岸经济整合的外溢效应，结束敌对状态，实现和平发展，走向和平统一。上述“两岸特色”的多层面呈现，不仅是两岸经济区作为一种特殊的一体化经济区域开展治理的前提所在，也成为两岸治理研究的理论意义和政策价值体现。 二、两岸经济区治理的内涵 在不同研究视野中，治理具有不同的含义，在不同治理领域中，治理具有不同的指向，因而，试图为治理给出一个可普遍接受的概念，其结果不是一种徒劳无益的努力，就是引致一场无谓的争论。世界银行认为，治理存在于两个层次：一是在技术领域建立“发展的法律框架”和培养“能力”，二是在组织领域支持和培养政府之外组织的发展。[2]42开放的治理层次与变动的治理领域动态衔接，揭示出这一界定对治理对象的概括性涵盖，因而，也成为一体化区域治理可以借助的内涵范式。在此范式下，两岸经济区治理的内涵就存在于其与政府、企业及其他一体化区域的比较之中。 不同领域治理的最大区别在于其权力来源及其权力运行方向、方式。两岸双向跨境企业的治理、两岸“政府”的治理均倚重于特定组织架构内生的、法定的权威，其权力运行向度是单向的且自上而下的。两岸经济区治理虽然也需要权威，但它更多是一种认同和信任，是一种合作和妥协意义上为多主体所平等拥有的社会权力，其权力运行向度是横向且不可分割的，以整体方式平等存在于两岸③。国际经济一体化组织的治理权力来自于一体化主体主权让渡的合成与结构性整合，国内(经济体内)一体化区域治理的权力虽来自于不同行政区域的合作与协商，但其背后存在单一权力中心即中央政府的支持与授权，这是一体化组织运行的根本保障。在此意义上，中央政府对经济区域的治理则体现出一种委托治理或代行治理权的特征。在该范畴的比较中，两岸经济区治理的权力并非主权让渡的结果，而更多来自两岸“政府”建立互信、响应民意基础上的合作与妥协，一定程度上包含了授信与委托的成分。从2008年5月以来两岸的互动看，两岸对民意基础所体现的治理“合法性”的关注都处于有增无减的态势。基于上述分析，我们可以认为，在大陆对两岸关系的思维已由“以我为主的主从关系”进入“和衷共济的伙伴关系”。[3]8-10在台湾执政党和主流民意认可“九二共识”的条件下，两岸经由特殊方式所签署的ECFA已为两岸和平发展提供了初步的“法律框架”，在此框架下进行的培养能力、深化民意、建构组织的活动，应是两岸经济区治理的主要内涵。对两岸经济区来说，能力培养的指向主要应是建基于经济发展能力的、适应两岸关系变化形势的协商能力，实现和平发展进而实现和平统一的智慧与能力。能力的培养过程其实就是民意的凝聚过程。在两岸“政府”组织尚无法直接接触的情势下，作为ECFA框架下两岸经济事务处理机构的“经合会”，“尽管未被赋予正式的权力，但在其活动领域内也能够有效地发挥功能”[4]，尤其是对两岸经济、社会、学术组织的整合功能。在此意义上，一体化的本质与治理的基本精神相互契合于“两岸协调”，从而使两岸经济区朝向同一主权下两个经济体和谐发展的“正和”方向推进，而不是向分解国家权力作为各自发展资本的“零和”甚至“负和”方向滑落。 两岸经济区的治理从法理上说，是中国内部国家主体与其单独关税区间关系的纵向整合，从整合途径、机理和使用的政策工具看，带有横向整合的某些特点。尽管目前两岸尚未就政治关系定位进行协商，但当政治关系作为一个学术议题适时进入两岸学界视野并试探性出现于两岸互动场域时，一个谨慎但值得乐观的判断是可以成立的，即两岸经济合作的外溢效应已逐渐触及政治协商的外层。如果说政治对话的启动尚需时日的话，那么，此后的经济文化合作将最终打破两岸间勉强保持的政治敌对外壳。④从这个意义上理解，重视新功能主义的外溢效应，发现外溢效应在两岸关系不同发展阶段的存在方式与作用空间，并将之运用于两岸关系动态发展的框架建构、能力培育、组织建设，应是两岸治理所应遵循的理论轨迹所在。
