印度与我国基本国情相仿、发展阶段相近、面临问题相似，且印度国家环境资源审计的起步早于我国，故其历史经验在一定程度上可为我国所借鉴。本文主要以解读印度国家环境资源审计指导性文件《环境及气候变化审计指南》为线索，回顾印度环境资源审计的发展历程，分析其设计思路和操作方法，并由此得出我国环境资源审计如何促进国家生态治理的启示。 一、印度资源环境审计的发展历程 印度于1935年成立审计会计部，在1950年印度独立后，正式设立作为国家最高审计机关的主计审计长公署（the Comptroller and Audit General of India,CAG）。印度主计审计长公署直接隶属于国家立法机构，具有很强的独立性。印度主计审计长公署于1962年开始在电力、灌溉、卫生和农业等领域开展国家绩效审计，积累了丰富的实践经验。在联合国哥本哈根环境和气候大会之后，印度主计审计长公署于2010年8月，以本国环境及气候国情为依据，以世界审计组织（INTOSAI）和亚洲审计组织（ASOSAI）环境审计指导性文件为线索，在总结本国近五十年审计实践的基础上，形成了环境审计指导性文件——《环境及气候变化审计指南》，并首次对外颁布。全书共2个部分12个章节，系统阐述了印度官方关于资源环境审计的工作理念、法规依据、全球应对和实践方法，对国家环境及气候审计的有效开展起到了积极的作用。近期，印度主计审计长公署在门户网站对外公布了两份全国性资源环境审计报告，即《至2011年3月全国铁路环境管理情况的绩效审计报告》和《至2011年3月全国水资源污染情况的绩效审计报告》，体现了《环境及气候变化审计指南》对审计实践的指导作用。这两份审计报告一方面完整揭示了印度资源环境问题的全局性、紧迫性和战略性，另一方面较好遵循了印度《环境及气候变化审计指南》的工作方法，获得良好的审计效果：其所提审计建议在得到印度议会高度重视的同时，也得到被审计单位——印度铁路委员会、环境及林业部门等管理当局的高度认同和整改采纳。 二、印度资源环境审计的关键要素解读 1.对资源环境审计所涉范围的选择。印度主计审计长公署首先是基于对本国国情来确定其环境及气候审计范围的。印度主计审计长公署认为，本国资源环境基本国情可描述为五个方面：一是境内物种丰富，即大陆面积仅占全球总面积的2.4%，但境内物种占世界总数的7%～8%；二是空气污染严重，即农业大国的国家性质决定了其农业药剂的使用，如DDT等有机污染物对空气造成严重影响；三是地下水污染严重，即据其全国范围调查显示，印度近22个主要工业区的地下水因高浓度液态废物留存不可饮用；四是废物积压，即印度高出生率、高人口流动率和高经济增长率导致工业、化学和生活废物积累；五是海岸资源退化现象严重，即印度海岸线长达7 500公里，但沿海资源缺乏管理，且灾害频发，如2004年苏门答腊大地震及其引起的海啸夺去了2万人的生命。 由此，印度主计审计长公署确定其资源环境审计范围涉及两个层面，一是宏观层面的五个领域：即生物多样性、空气污染（如温室气体、飞尘、雾霾等）、废物管理、天气变化（如全国应对气候变化行动组织环境保护措施的执行情况等）、沿海区域管理（如沿海红树林、海堤、废水排放）等。二是微观层面的三类实体，即直接或间接对环境产生正面或负面影响的运营单位、能够制定或影响环境立法的组织机构、能够监控环境安全的组织机构等。 2.对资源环境审计评价指标的选择。鉴于资源环境国情现状，印度主计审计长公署确定对各类资源环境审计评价的具体内容是有所侧重和区别的，主要体现在四个方面：一是对环境污染现状的评估。其内容包括，已采取评估方式的合理性、评估内容的完整性、评估样本选取的科学性、评估结果的可利用性等。二是对政府环境政策和组织环境战略有效性的评估。其内容包括，现有政策与国际国内标准的相符性、对环保行为的政策奖励、对污染行为的惩治性条款、对污染行为的打击力度等。三是对环境污染监管机制的评估。其内容包括，监管资金来源及与工作的匹配度、监管工作日常执行对象、监管机制的建立、监管发现问题的跟踪等。四是对环境污染监管质量的评估。其内容包括，第三方独立机构对环保管理效果的评估结果、公众知晓度和参与度、监管人员的专业胜任能力等。为避免不同地区因环境起点差异大和检测数据相对混乱而引起的定量指标与审计标准对比上的困难，印度主计审计长公署允许对不同环境领域采取以“定性评价为主，定量为辅”的审计评价方式，即具体反映形式表现为一系列标准化的开放式提问，如对于上述第二项评价指标“对政府环境政策和组织环境战略有效性的评估”，采取“是否与……政策相符”、“如不相符合，是否及时采取措施纠正”；对于第四项评价指标“对环境污染监管质量的评估”，采取“是否对公众进行相关普及教育，提高关注度”等，由此实现了审计评价体系上的广泛适用性。 3.对资源环境审计监管指向的选择。为客观公正反映资源环境各领域的审计评价，印度主计审计长公署在《环境及气候变化审计指南》中规定，凡执行资源环境项目审计时，均需执行财务收支审计、合规性审计和绩效审计三项程序，以确保能够全面衡量被审计对象对资源环境造成的直接和间接影响、对现有政策的落实等情况。按照《环境及气候变化审计指南》，进行资源环境审计时，财务方面重点关注公共资金使用的效率性及效果性，同时关注与环境相关的或有事项对外披露、负债的计提等；合规方面重点关注被审计对象的经济运营行为对印度遵循的国际条约协定，国家法律、法规所作环境要求的执行等；绩效方面重点关注投资项目的“经济性、效率性和效果性”，即项目的环境绩效指标是否能客观反映其运营效果、项目的实际作用与其投入资金是否相称、现有法规是否切实具有环境保护的效力等。
