浅谈审计机关绩效管理

      政府审计机关肩负着提升政府绩效的责任，负责对各政府部门进行监督，促进公共资源的有效运用，避免出现浪费。作为监督政府部门绩效的实体，以及整个政府组成的一个部分，审计机关亦需持续提升自身的绩效，并对有关成果进行评价。澳门特别行政区审计署一直重视本身工作的绩效。然而，由于绩效管理体系涉及的范围及层面较广，而澳门审计署只成立了13年多，现时仍在累积经验，初步只设立简单的绩效管理，并着手就进一步建立较全面的绩效管理体系开展相关研究。本文从葡萄牙审计法院、欧盟审计法院、英国国家审计署及美国政府责任署等，最高审计机关绩效管理体系中有关绩效指标的设定出发，探讨澳门审计署构建绩效管理体系当中存在的一些值得思考的问题。

      一、绩效管理系统的发展

      传统的绩效评估是一个相对单一独立的系统，主要着眼于对组织内个人或部门的评价，与组织中的目标、策略、远景、组织文化等其他背景因素没有很大的联系。然而，随着现代社会及经济的快速发展，在日益激烈的竞争环境下，管理者发现传统的绩效评估在提升组织的绩效方面存在不足及局限性。因此，绩效理论的相关研究学者在70年代后期提出了绩效管理的概念。

      而现代的绩效管理理论引入了大量的现代管理学理论，例如目标管理理论、控制论、系统论、行为科学等等。总括来说，现代绩效管理理论认为，绩效管理应该是一个完整的循环系统，与组织的策略和目标紧密联系。绩效管理的目的就是要实现组织的总体策略和目标。一个完整的绩效管理系统应包括组织的策略目标及工作计划、实施、对目标达成的评核以及反馈与沟通等相关的基本部分。组织制订了策略目标，然后按计划实现目标，透过所订定的绩效指针评核策略目标的完成程度，并从有关的评核结果获得反馈以调整将来的工作，这些步骤不停地循环进行，形成绩效管理系统。

      

      二、欧美国家地区最高审计机关的绩效指标

      在绩效管理体系这一循环统系中，组织的策略目标引领着组织的工作方向，而绩效指标的制定则作为反映组织的工作在达致策略目标的程度。同时，绩效指针亦影响着策略目标的制定，因为若组织所订立的策略目标无法透过绩效指针进行评核，则组织可能要考虑对有关目标作出修订。因此，两者有着紧密及互为影响的关系，所以本文选择先从绩效指标着手研究。

      由于欧美等西方国家的审计技术在世界上处于领先位置，其最高审计机关的运作管理一般亦较为完善。因此，这里选取了四个欧美主要最高审计机关，包括葡萄牙审计法院、欧盟审计法院、英国国家审计署及美国政府责任署，对其绩效管理体系的策略目标及相关的绩效指针进行探讨。

      （一）葡萄牙审计法院（Tribunal de Contas）

      葡萄牙审计法院为其工作制定一份“三年计划”，除了法院的使命及愿景外，亦制定了主要的策略目标。而审计法院的工作是为符合经“三年计划”核准的策略目标。最新一份“三年计划”（2011至2013年）的策略目标包括：

      1.评估在经济危机下公共政策及计划之执行情况，以及其在公共财政及代际公平上的可持续性之效果；

      2.增加对大量资金流动、高风险领域及在公共资源管理的创新方面的外部控制；

      3.完善审计法院财务审查及审判工作的质量、及时性及有效性，并提高其工作的影响力。

      因上述目标，葡萄牙审计法院每年亦会制定年度工作计划，并就其工作结果发表年度工作报告。葡萄牙审计法院虽然没有明确订定具体绩效指标，然而，在其年度工作报告中均会披露法院的主要工作成果及相关的业务数据，以反映法院的工作成效。有关葡萄牙审计法院所公布的部分工作成果及2011年度相应的实际结果见表1。（编者注：表1略）

      （二）欧盟审计法院（European Court of Auditors）

      欧盟审计法院制定了法院的使命、愿景及核心价值作为工作的方向目标。在这个基础上，制订了4年期的审计策略（Audit Strategy）以达到审计法院的工作目标。而最新的审计策略将由4年改为5年，涵盖2013至2017年。自2008年起，欧盟审计法院每年均发表年度工作报告（Annual Activity Report）向外界讲述法院在当年的工作情况。

      在制订了工作策略及目标的同时，欧盟审计法院亦制订了一套相关的绩效指标，以衡量审计法院的工作是否能达致既定的目标。2007年，邀请了奥地利、加拿大、挪威及葡萄牙的最高审计机关对其运作进行了一次评估。评估结果指出欧盟审计法院欠缺衡量自身绩效的信息。为此，欧盟审计法院自2008年开始逐步建立一套绩效评价指标。2009至2012年审计策略制定了两项工作目标，包括将审计法院工作的影响最大化，以及提高审计法院的工作效率。而审计法院所建立的绩效指标，主要按上述的审计策略目标，衡量审计法院工作的质量及影响力，尤其注重相关机构人士对审计法院工作的意见，以及审计法院运用资源的效率和效益。