在现代政治分析中，国家治理通常是指国家的最高权威通过横向和纵向的分权而对社会实施统治和管理的过程。现代国家治理的根本目标是建立一个对人民负责任的政府，以维护政治秩序和保障社会价值的权威性分配。然而，现实中最大的挑战是运用什么样的机制才能实现这个目标？对于这个问题，学者们的普遍共识是建立有效的权力制约监督机制。实际上，这也是政治思想讨论的核心问题。在两千多年的政治思想史上，理论家们所作的全部努力就在于要保证权力行使受到控制，使之不致摧毁其有意促进的社会价值。在现代社会，尽管权力制约监督仍然是政治理论家们思考的核心问题，但是这一关切以更加具体的形式被重新表述为问责问题。实质上，问责的核心也是对权力进行制约监督以防止出现权力滥用和以权谋私等行为。从这个意义上讲，“问责体现的是一种权力关系”。因此，从权力制约监督的角度设计问责制度时就需要解决两个最基本的问题，即由谁使用权力和如何使用权力。马骏认为，“选举制度是解决前一问题相对较好的制度，而预算制度是解决第二个问题最好的制度。”然而，不管是选举制度还是预算制度，对于实现问责来说，首要的条件是要能够获得关于政府活动的准确信息。如果没有这些信息，就无法知道政府是否对人民负责，也自然无法展开问责。而审计由于其强大的信息保障功能恰恰弥补了这一不足。在国家治理中，审计实质上是国家依法用权力监督与制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是国家治理的重要组织部分。就此而言，如何发挥审计的问责功能和作用就成为实现国家治理的必然要求。 从中西历史发展来看，问责无疑是有效地保证政府向人民负责的一个重要机制。但问题在于，问责机制的有效运行却又需要其他制度、机制的配合。在历史上，已经有了诸种行之有效的问责机制，比如选举问责、预算问责。但是，人们极少关注到审计对于问责的价值与意义，也不太理会问责是审计存在的根据。事实上，两者内在的关联性可以用“审计问责”这个概念表述之。本文旨在讨论审计问责及其与国家治理的关系，并在此基础上结合中国的现实回答一个有效的审计问责机制应当是怎样的。 二、审计问责是国家治理的重要机制 国家治理的绩效表现与国家和政府的合法性、有效性和稳定性等要素相关，有效的国家治理必须具备强大的、能适应的、有内聚力的政治体制。正是在这一点上，福山从国家职能范围和国家力量强度两个维度来探讨21世纪的国家治理与政治秩序问题。当今世界，实现善政良治是国家发展的客观需要，无论各个国家的政治体制如何不同，国家审计都是作为国家基本政治制度的重要组成部分，在不断完善国家治理方面发挥着积极作用。从完善国家治理的角度来说，问责是审计存在的理由，审计是问责实现的保障。审计与问责的密切关系揭示出，审计问责作为一种问责方式是国家治理的重要机制。 问责本身是个舶来品，但是近年来已经发展成为一个非常流行的政治概念。问责一词对应于英文当中的“accountability”。从词源上讲，问责与会计密切相关，其字面意思就是查账。所以，作为一种机制，问责最早出现在财务会计中，主要关注账本如何记录和保存以及资金如何支出和使用。“财政问责（financial accountability）关注的是，组织及其官员是否明智和可靠地使用委托给他们管理和控制的资金。”根据达布尼克（Melvin Dubnick）的研究，现代意义上与政治活动联系在一起的问责概念可追溯到英格兰的威廉一世（William Ⅰ）时期。1086年，威廉一世要求凡是在其领地内的所有财产所有者都必须提供一份他们所拥有的财产记录，然后命人对这些财产进行评估并将其列入统一的账簿之中进行管理。虽然当时财产普查的目的主要是为了征税，但是客观上也为建立现代国家治理制度奠定了基础。到了12世纪初期，这种方式已经演变成一个高度集权的行政体系，它主要通过集中审计以及半年一次会计的机制进行管理。由此可知，在中世纪的领地国家，通过审计和会计进行财政问责的要求就已经出现。从这个意义上讲，在国家治理过程中审计与问责密切相关，审计是建立财政问责机制的必然要素甚至是前提条件。尤其是到了20世纪末期，问责已经不仅仅是一个与财务会计相关的概念，而是开始与政治密切地联系起来，逐渐从财政问责转变成公共问责，并且发展成为政治学与公共行政学领域的核心概念。 在现代语境下，审计与问责的逻辑关系可以通过委托代理理论来解释。委托代理是因为财产所有权与经营权分离而产生的社会关系，当财产所有者将财产委托给其他人管理时，所有者就成为委托人，而管理者就成为代理人。可以说，现代社会就是由各种委托代理关系构成的网络社会，一旦离开了委托代理关系整个社会便将不复存在。在政治与公共行政领域，人民与政府的关系是一种典型的委托代理关系。“国家的一切权力属于人民，由于人民不便直接行使国家权力，因而要靠确立一种合理程序推选人民的代表或官员组成政府，行使国家的管理权。但是，政府及其官员权力的行使，要基于人民群众的同意。人民与政府之间形成了一种‘委托责任关系’。”从理论上讲，委托代理理论是建立在非对称信息博弈论基础上的。由于委托人与代理人之间存在信息不对称，代理人便有可能违背委托人的意愿而采取机会主义行为，即违背代理原则或者利用委托人所赋予的自由裁量权而谋取私利。当信息不对称发生在事前时就会出现逆向选择（adverse selection），当信息不对称发生在事后时就会出现道德风险（moral hazard）。既然如此，委托人应该如何应对代理人的机会主义行为？主要有两个途径，一是降低信息不对称程度；二是直接控制代理人行为。一般而言，委托人需要将这两种途径结合起来，实现这两种途径有效结合的基本机制就是审计问责机制。在委托代理的情况下，根据斯图尔特（John Stewart）的研究并经过布拉德本特（Jane Broadbent）等人论述发展，审计与问责的关系被描述为一个阶梯（ladder）模式。这一模式强调信息在问责中的作用，试图从审计的信息保障功能角度来研究问责内容。
