2003年以来，在审计署的大力推动下，绩效审计被纳入审计视野，地方审计机关投入绩效审计的力量也在逐步增大，但总体来看，各地方审计机关在绩效审计方面的发展并不平衡。造成这一问题的原因应是多方面的，但对绩效审计理论和实务认识的误区是制约绩效审计发展的因素之一，如走出这些误区，并澄清相关认识，有利于进一步推进绩效审计的发展。 一、对绩效审计理论的认识误区 理论来源于实践，可以解释和预测实务。绩效审计在我国产生较晚，学者们对绩效审计实践的认识不够深入，在绩效审计理论尤其是绩效审计相关概念方面的认识较模糊。 1.绩效审计就是绩效评价。关于绩效审计和绩效评价的关系，学界有一定的研究，但还没有一致的结论。有部分学者认为，绩效审计就是绩效评价，并从绩效评价的角度研究绩效审计的理论和实践问题。 笔者认为绩效评价和绩效审计都有利于促进政府加强责任、改进管理和提高效率，两者的主要联系是：绩效审计和绩效评价都是政府绩效管理的重要组成部分，绩效审计可以借鉴绩效评价的方法。 两种审计的主要区别在于：①从主体来看，绩效审计的主体是审计机关，绩效评价的主体则相对比较广泛，一般是组织自身、外部机构或中介组织。②从对象来看，绩效评价可以是对组织或项目的全面评价，也可以针对员工绩效、某一个问题或者几个问题进行评价；而绩效审计一般很少对组织进行全面评价，其评价对象可以是一个问题或者几个问题、管理活动、项目、公共职能或某一政策的执行情况，被审计单位绩效评价系统也可以成为绩效审计对象。③从独立性来看，绩效审计的独立性相对较强，可以避免被审计单位在自我评价中“报喜不报忧”或选择性绩效评价。④从目的来看，绩效评价是政府内部控制制度的一个方面，其目的是保证政府内部各个组成部分更好地履行内部公共受托责任，并最终完成整个政府的外部公共受托责任；绩效审计是审计机关代表社会公众对政府公共受托管理责任的履行情况进行检查，将审计结果公告于社会公众，促进政府提高公共管理水平，促进利益之权威性分配政治过程的良性运转。 绩效审计和绩效评价是相互促进的，审计机关可以通过绩效审计直接参与组织或项目预算支出进行绩效评价，尤其是对政府和党委指定的重要项目进行评价，也可以对组织内部绩效评价进行再评估，还可以对被审计单位提供的绩效数据进行审计。在财政支出绩效评价制度体系不健全的情况下，绩效审计应该积极改进而不是等待这些制度体系的完善，绩效审计还可以为绩效预算制度的建立提供依据。 2.绩效审计就是“3E”审计。传统观点认为绩效审计是“3E”审计，也就是对被审计单位或项目的经济性、效率性和效果性进行全面评价。首先，合规也是一种效果，广义的绩效审计包括合规审计（美国审计准则规范的绩效审计包含合规审计业务），绩效审计应该关注被审事项相关的法规政策执行情况，因为这些文件的执行情况是影响被审单位或项目绩效的重要因素。 其次，“3E”的定义一般从投入和产出的角度进行描述，这种描述使得“经济性”和“效率性”很难区分，也忽略了“经济活动影响”这一重要因素。单纯从投入产出来理解“3E”，审计人员可能会忽略内部控制、完工及时性等方面的评价，还会忽略“公平性”、“环保性”等影响的评价，也制约了绩效审计向“安全性”和“质量性”发展。 最后，开展绩效审计不一定要面面俱到，根据审计目标不同，项目时期不同，可只关注某一个或者某几个方面，如在一个项目的产出和效果存在滞后性时，项目决策的合规性审计可能更重要；在涉及福利性政策及相关资金项目的审计时，公平性审计目标可能更重要；对希望小学建设期间，经济效率审计目标比较重要，希望小学建好数年之后的审计可能更关注学生流失率、教学质量方面的效果性审计目标。 3.专项审计调查都是绩效审计。从概念上来看，专项审计调查与绩效审计是两种不同审计分类标准下不能直接相提并论的两种审计类型。首先，专项审计调查是相对于项目审计的一种分类，而绩效审计是相对于合规审计的一种分类。也就是说，不能简单地说专项审计调查就是绩效审计。其次，专项审计调查关注的绩效是决策、管理和制度方面的绩效，绩效审计关注的是项目、活动或某一政府功能的绩效。专项审计调查的主要目的是从宏观角度直接发挥国家审计的建设性作用，它着力于在宏观上从体制机制和法律法规上去研究解决一些问题，尤其适用于政策执行过程和效果的评价，而绩效审计的主要目的是在微观上从经济性、效率性、效果性、环保性、公平性的角度进行绩效评价。从审计建议来看，专项审计调查一般不是针对被审计单位的，而是针对宏观的体制、机制的完善，一般不对某一被审计对象出具调查报告；绩效审计建议主要是针对被审计单位或项目的，要向被审计单位报告审计结果。因此，不能将绩效审计调查化，将专项审计调查审计化。 4.绩效审计能提高组织绩效、降低运行风险。绩效审计能否提高组织绩效、降低运行风险，取决于被审计单位对审计建议的态度，审计建议与审计评价标准密切相关。与传统审计不同，绩效审计不论是评价标准的获取和选择还是审计意见的提出都具有协商性。如果被审计单位不认可绩效审计评价标准，这个审计项目就是失败的，即使被审计单位接受了审计建议并进行了改进，受审计人员能力的影响，审计建议也未必能促进组织改进绩效，降低运营风险，因此，绩效审计的作用还是有个限度，当然，绩效审计发挥作用离不开审计人员高素质地界定、分析和解决问题的能力。
