“三公”经费是指用财政拨款安排的公务招待费、公务用车购置及运行费、因公出国（境）经费；“三公”经费的控制即是严格控制其在财政预算总额中的规模和比例。虽然中央和地方对“三公”经费的开支都有相应规定，但由于缺乏有效的监督机制，一些行政事业单位和社会团体借用各种名义挑战政府和法律权威，不正常地超规格接待、公款吃请、公费旅游、公费出国、超标准配车、公车私用等，不仅浪费了大量的财政资金和公共资源，而且毒化了社会风气。在改革进入深水区之时，只有通过政府和民众关系的重塑，催生国家财政管理体制和财政行为方式变革，才能促进我国公共财政迈向“规范化、透明化、阳光化”，进一步提升政府的公信力。 二、历史探源和国际借鉴 （一）“三公”经费控制历史探源 我国历史上“三公”经费控制的有益经验主要体现在： 第一，加强制度治理。古代通过各种诏敕律令严刹公款吃喝之风，如两宋时期规定“诸道守任臣僚，无得非时聚会饮宴以妨公务”（《庆元条法事类》）；也禁止巡视官员接受地方宴请，如元代规定“凡在司或巡按，并不得与各路府州司县应管公事吏人等，私同宴饮”（《禁治察司等例》）。明初朱元璋严格控制“驰驿”，明文规定“非军国重事不许给驿”（《昭代王章》），然后义通过颁布《应合给驿条例》和《应付脚力例》限定“给驿”条件，重典治政之下，“驿递清乐，而里甲不扰”（顾祖禹《天下郡国利病书》卷六十一）。 第二，规定开支标准。西汉皇帝曾下诏书，批评地方官员擅自提高过境官员的食宿标准（《汉书·宣帝传》），说明当时已有接待标准方面的规定。宋代“监司巡历”（《庆元条法事类·职制门》卷七）里甚至列出了操作性很强的条款，对于公干外出的官员有统一的餐饮标准，超过标准可能被“送法”。 第三，支出预算管理。西周产生了“以九式均节财用”（《周礼·大宰》）的收支思想，其中“邦中之赋”即是专用于宴客的财政收入；宋代地方财政新增了来源于中央或本地自筹的“公使钱”，专用于路、军、府、州等的招待费用；唐代官员的公费用餐列有固定预算，资金主要来源于“公廨钱”和“俸料钱”。说明我国古代已萌生了专款专用、科目管理、收支平衡等现代预算理念。 第四，财政支出审计。财政支出审计即古代提到的“审用财”（《管子·版法》），西周时即开始通过“宰夫”对“百官府群都县鄙”（《周礼》）进行审计监督。历史上审计也分为外部审计（如御史台、吏部和刑部之下的比部）和内部审计（如宋朝三司使下的三部勾院、都磨勘司），外部审计的独立性和权威性比内部审计高，以御史台为例，其“临制百司，纠绳不法”（《唐会要·御史台》），在按察“上计”虚实、遏制公款浪费、考核经济政绩等方面发挥了重要的监督职能。 （二）“三公”经费控制的国际借鉴 一些发达国家或地区在控制“三公”经费上积累了一套比较成熟的经验，主要体现在以下几点： 第一，财政预算控制。以香港地区为例，财政预算编制是个“自下而上”的过程。在预算编制伊始，财政司司长和其他政府官员通过公众咨询会、民意调查、实地走访等方式充分吸纳各方对财政预算案的建议，综合各方意见提出方案，然后通过立法会讨论、质询、辩论等，提出问题由政府官员回应，最后由议员就《拨款条例草案》与“财政预算收入建议”投票表决，如果未通过则会发回财政司重新修改。 第二，公开信息披露。早在1966年，美国即制定了《信息自由法》，后又陆续制定了《咨询委员会法》（1972）、《阳光下的政府法》（1976）、《电子信息自由法》（1996）等法律，在法律框架下规范政府的信息公开义务，充分赋予公众获取政府信息的权力。以公车使用信息为例，美国联邦总务局（GSA,General Services Administration）每个财年都会在其网站上详细列出联邦政府的公车使用情况，如公车的数量、车型、单位使用成本等，供公众随时查阅和对比分析，从而形成一个透明高效的公车管理体系。 第三，细化监督程序。内部监督、群众监督、专业机构监督、媒体监督等都是“三公”经费的监督渠道，但更重要的是制定监督细节、严格监督程序，才能不使监督“搞形式、走过场”。在芬兰，公款接待的菜单及花费都要在网上公开，公务用车需要提前申请并讲明去向，因私用车需按章付款；在香港，公务接待需上报诸如主宾人数、宾客名单和身份、宴请缘由、预计总消费和人均消费等信息，并接受立法会、审计署和媒体的严格监督。 第四，强化责任追究。信息公开如果缺乏配套的“问责”机制，便难以发挥效果。欧美发达国家在“问责”上执行非常严格，例如：2007年4月，美国威斯康星州政府工作人员西蒙·勒尔斯因为让妻子搭乘自己的公车上班，结果被扣掉6个月的油耗补贴6000美元、停止6个月行使州经济法高级咨询师权力，并被计入“个人信用档案”。这充分说明，只有在行政、经济甚至刑事等方面强化责任追究机制，“三公”经费控制才能落到实处。 三、“三公”经费的分层控制 以往的公共领域研究中建立的单一循环式的委托代理关系由于控制程式简单、控制链条长，难以有效提高控制效率和效果。现实中公共委托代理关系较复杂，存在着多委托人和多代理人并存的状态，本文构建了“多委托人—多代理人”财政支出委托代理关系：
