绩效是一个内涵十分丰富的概念，它包括了效率、效益、产出、行为、责任、回应、公平、顾客满意度等。把绩效用于衡量政府行为及其效果，就是政府绩效评价。审计机关作为政府的组成部门，通过开展绩效评价，不仅有利于推进国家审计资源的优化配置，更好地履行审计职责，而且有利于推进政府的政务公开，便于社会公众更好地了解和监督审计工作。从国际上看，目前还没有一套公认的针对审计机关绩效评价的操作规范和指标体系，发布审计机关绩效报告的国家和地区为数不多；从国内看，由监察部门牵头组织实施的政府绩效管理工作还处于起步阶段，目前选择了8个省市和6个中央部委开展试点，地方各级政府机关可以借鉴的自身绩效评价成功范例不多，在这样的外部环境下，审计署先行先试，大胆实践，率先开展了绩效评价的探索，并自2011年起已连续两年向社会公开了自身的年度绩效报告，得到了有关方面的肯定和认可，取得了较好的社会效果。总体上，我国政府机关开展绩效评价还处于起步和探索阶段，缺乏成熟的绩效评价经验与做法。本文结合国内外政府部门开展绩效评价的做法经验，主要分析了当前审计机关开展绩效评价中遇到的几个难点，并对如何完善我国审计机关绩效评价工作进行了一些思考，以期对规范和深化审计机关的绩效评价工作有所裨益。 一、关于审计机关开展绩效评价的理论认知问题 政府部门绩效评价工作水平的高低，总体上与宏观层面的倡导和各部门的积极实践密切相关。2008年，党的十七届二中全会通过的《中共中央关于深化行政管理体制改革的意见》明确提出，要推行政府绩效管理和行政问责制度，建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制，这就为各级政府和部门开展政府绩效评估提供了政策依据。中央决策层面的战略思路为政府部门绩效评估确定了重要的主题背景，由此也深深地影响审计机关的绩效评价工作，并从理论层面不断加深我们对审计机关绩效评价工作的认识。 从总体上来讲，我国审计机关绩效评价属于政府绩效评估的范畴。但由于审计机关在专业性、独立性、法定性等方面与其他政府部门存在一些显著差别，加上审计机关开展绩效评价的实践还比较少，致使人们对审计机关绩效评价工作的思想认识还不统一，理论思考还比较粗浅，有价值的理论研究也比较少，理论指导实践的作用还不明显。主要表现在： 一是对于审计机关要不要开展绩效评价以及审计机关绩效的内涵和外延等基本问题，大家的认识还不尽一致，与其他政府部门相比较存在哪些特殊性也不清楚，从而在一定程度上制约了审计机关绩效评价工作的有效开展，需要借鉴政府绩效评估的相关概念，结合审计机关的实际情况，从理论上进行深入系统地研究，逐步澄清相关基本理论问题，厘清人们的思想认识。 二是如何全面准确界定政府审计的职责边界，无论在法律层面还是在实际工作中都还难以准确确定，需要开展全面深入的研究探讨。正是由于大家认识把握绩效评价基础——审计职责的不同，造成了社会公众仍无法了解审计机关所面临的挑战与外部环境约束，难以衡量审计机关在较长期限内履责的情况，无法全面知晓审计机关应该做什么、能够做什么等情况。 三是如何有效使用相关指标来衡量审计职责，关注绩效长期性，避免短期绩效等问题，还值得进一步研究探讨。在能够准确界定审计职责的基础上，必须考虑绩效评价的期限性。由于审计机关履行职责具有广泛性、复杂性等特点，若一律采取年度期间进行绩效评价，难以科学地衡量审计职责履行情况。具体而言，审计机关现行的年度工作计划对于评价审计机关年度工作任务具有一定的操作基础，但从中无法找到审计发展规划、年度计划与具体审计项目之间的对接关系，长期规划和年度计划对具体项目发挥的指导作用也不明显，更没有设定一些定量的绩效目标。 针对审计机关绩效评价在理论认知上存在的上述情况和问题，今后应当进一步加强审计机关绩效评价的理论思考和顶层设计。 一是要加强理论研究，密切关注国内外绩效预算理论与实践发展的新思路、新动向。理论研究当前要重点解决衡量审计职责履行情况绩效指标建立的难题，改变现行绩效评价内容认识不统一、指标涵盖不全面、评价独立性不强等现状，完善绩效评价指标体系，使指标体系尽可能科学、合理地反映审计职责的履行情况，确保评价结果的真实、可靠。 二是要加强绩效评价的规划工作。基于目前审计机关的绩效评价工作刚刚开始起步，各项工作还不全面、不深入的情况，各级审计机关应当在大家对审计职责认识初步达成共识的基础上，从长远发展的角度出发，加强对绩效评价工作的统筹谋划，按照统一规划、积极稳妥、先易后难、分步实施的原则，研究提出今后一个时期审计机关绩效评价工作的战略规划和具体进程表，并有计划地组织实施绩效评价工作。 二、关于审计机关绩效目标的设定问题 审计机关绩效评价目标的设定对整个绩效评价体系具有至关重要的引领作用。正如美国管理学家德鲁克所言：“并不是有了工作才有目标，而是相反，有了目标才能确定每个人的工作；目标管理能让追求共同福祉成为每个管理的目标，以更加严格、精确和有效的内部控制取代外部控制”。目前，我国审计机关绩效评价目标的建立还处在不断摸索和完善之中，绩效目标不够明确和具体等问题还比较突出。主要表现在：
