众所周知，绩效审计已成为我国政府审计的发展方向，但目前尚没有成熟通用的财政绩效审计评价体系，绩效审计深入发展面临困局。为厘清绩效审计的思路，促使绩效审计发挥应有的作用，已有十年绩效审计工作实践的深圳市审计局于2011年成立绩效审计评价标准构建研究课题组，启动分类构建通用性评价标准体系的研究式审计。 分类构建基于以下设想：绩效审计对象主要由政府投资类、财政专项资金类、公共管理类和政策执行类项目构成，自成体系的四大类别评价指标差异较大，不具有通用性；同类的评价指标与评价标准主体上具备共性特征，具有通用性基础。据此，课题组提出建立以这四类项目评价标准为主要内容的绩效审计评价标准体系。作为体系构建的第一步，政府公共管理类项目绩效审计评价标准的构建成为系列课题的破题之作。 课题组采用研究式审计方法，在试点解剖、适用性验证与理论抽象的基础上，从方法论上构建一套共性与个性标准相统一的评价标准，并以此接近“公式化”的通用标准，最大限度地解决绩效评价方法与框架的统一性、一致性；以设定一定权重范围的行业个性化标准，解决行业与部门间的差异化和不可比问题。通过总结经验、修正问题和提升理论，以更加统一、量化与合理的评价标准，为衡量政府公共管理类项目绩效审计结果建立一个相对可比与公允的尺度。 课题组认为，绩效审计评价尚待解决的主要问题包括；难以形成统一明确的绩效审计工作指引，评价标准缺乏整体性与可比性，报告体例缺乏鲜明的特征。针对这些问题，课题组总结十年来绩效审计工作实践经验，基于服务型政府建设的深化与发展，准确把握政府公共管理类项目的基本要素、项目所属单位和行业已有一套付诸实施的自我评价标准这两个前提，以方法论为工具，合理抽象出最大公约数，通过不同视角三个层次的权重分配，客观反映项目的整体绩效情况，形成绩效审计评价的基本模型。 政府公共管理类项目绩效审计评价标准框架 课题组以深圳市南山区试点项目和基本模型为基础，在对绩效审计项目评价要素进行充分了解和分析，广泛听取有关专家和建设单位的意见后，初步构建了政府公共管理类项目绩效审计评价标准模型。其基本思路是：从反映绩效审计项目的经济性、效率性、效果性（这三“性”的英文首写字母均为“E”故简写为“三E”）入手，立体设立贯穿整个项目的立项、建设、运作及管理维护各阶段的指标与权重。在此类项目中，经济性主要关注的是资源投入和使用过程中成本节约的水平、程度及资源使用的合理性；效率性主要关注用最小的成本做尽可能完美的工作；效果性主要关注的是既定目标的实现程度及经营活动产生的影响。试点项目完成后，以特尔菲法为基础，经验权重法与平衡计分卡法为补充，运用数理统计方法，结合被审计单位的反馈意见，对原设定的指标及权重进一步提炼与调整，组合形成一套适用于政府公共管理类项目领域的绩效审计评价标准。 （一）指标设置。为了客观、全面地评价项目的绩效情况，以特尔菲法为基础，按照重要性原则，结合以往审计经验，对各项指标的设定进行细化：本课题将指标分为共性指标和个性指标两种，并对共性指标进行明确规定，反映经济性和效果性的指标最低不能低于3个，在效果性中增加1个附加指标（发展创新能力指标），反映效率性的指标不低于7个。倘若反映“三E”的指标数低于以上设定的最低指标数值，其计算结果反映的绩效评价可能出现极端的情况。考虑到一线审计资源的可匹配性与可操作性，根据南山区数字化城管项目最初设定的30个指标，压缩提炼出作为政府公共管理类项目绩效审计评价标准的14个共性指标。其中反映经济性的关键指标有3个：立项审批情况评价、项目建设节省额、社会效益（含环境影响、资源利用、就业效益等）；反映效果性的关键指标有4个：建设目标实现程度、管理制度的建立健全及执行情况、公众满意度、附加发展创新能力指标；反映效率性的关键指标有7个：工作目标完成情况、已完成工作有效率、行政成本节约率（含资金、人力等）、项目管理服务覆盖率、项目资金到位率、项目资金使用率、项目建设工期等。其余为不同项目的个性指标，个性指标应根据不同项目的实际情况设定，权重相同但个数不同。 （二）权重设置。政府公共管理类项目绩效审计评价指标及权重设置，原则上要保持稳定。考虑到不同行业、不同项目、不同时期评价重点的不同，可建立共性指标权重的动态调整机制，在总体上不影响公共管理类项目可比性的前提下，由制订标准的审计机关视情况做统一和适当的调整。原则上确定三类指标的权重设置：定量指标权重为61%，定性指标权重为39%；经济性权重为25%，效率性权重为45%，效果性权重为30%；立项阶段、建设阶段、运作阶段和管理阶段的权重分别为9%、21%、60%、10%。 第一类是定性与定量指标权重。由于定量指标更能全面客观地评价一个项目的绩效情况，因此评价指标以定量指标为主、定性指标为辅。主要采用特尔菲法，结合重要性原则与审计经验，原则确定定量指标权重为61%，定性指标权重为39%。 第二类是“三E”指标权重。按照上述设定原则，结合公共管理类项目特性，经济性权重设定为25%，效率性权重为45%，效果性权重为30%。考虑到经济性和效果性指标的性质以及量化数据获取的难度，指标设置上以定性指标为主；效率性指标的特性决定其可以充分量化地反映一个项目的运作情况和工作目标实现程度，故应围绕审计目标，从行业自身评价指标中选择和确定共性和个性评价指标，确保全面客观地进行审计评价。
