国家审计推进腐败治理的路径研究

      一、有关国家审计推进国家治理路径研究的文献综述

      自治理理论引入国家审计研究以来，关于国家审计推进国家治理的路径研究按照切入点的不同大体可以分为以下三类：一是在宏观层面从国家治理需求或者国家审计职权设置的角度提出国家审计推进完善国家治理的实现途径、具体措施等，这些研究多从国家治理的内涵和需求出发，结合国家审计的职能和工作范围，全面列举国家审计通过财政、金融、投资等审计专业领域和绩效审计、政策执行审计等多种审计类型如何充分发挥审计功能，推动完善国家治理。如关于国家审计与国家治理的理论基础和实现路径的探讨（谭劲松、宋顺林，2012）；或基于受托经济责任观的视角进行国家审计服务国家治理的理论分析与实现路径研究等（蔡春、朱荣、蔡利，2012）。二是从某个专门的审计业务领域或审计类型出发，探讨国家审计如何在这个业务领域或利用何种审计类型推动完善国家治理。这类文献主要从预算执行审计、金融审计、国有企业审计等专业领域或公共政策审计等专门审计类型等角度论述国家审计推进完善国家治理的实现途径。如基于国家治理的视角探讨政府预算变革与政府预算执行审计战略转型的问题（薛芬，2012）；或面向国家治理的社会保险政策执行情况审计探索等（邱玉慧、董冰霖、张琼凯，2012）。三是选取审计职权的某种功能或者某个方面来论述国家审计如何推动完善国家治理。这类文献主要是从国家审计职权的某个功能、国家审计推进国家治理的某方面作用、国家治理的本质需求以及审计机关自身建设等多维角度来研究国家审计推进完善国家治理的路径。如研究基于公共审计治理理念的国家审计信息披露问题（张媚，2012）；或探讨公众参与治理背景下国家审计的职能定位与实现路径等（赵鲁光，2012）。

      综观目前的研究成果，专门以腐败治理为视角开展国家审计推进国家治理路径研究的文献近乎空白。据笔者了解，业界民间对于国家审计推进腐败治理的作用也是众说纷纭。如有的业内人士认为腐败治理主要是公检法的职权范围，审计只能起到财政经济监督的作用。而一项全国性的民意调查结果却显示，有85.35%的民众认为，“反腐倡廉已成为国家审计的一项重要内容和成果”。如图1所示。

      

      基于腐败治理在国家治理中的重要作用以及当前对国家审计推进腐败治理认识上的分歧，笔者认为有必要从当前腐败治理的现实和国家审计的职能出发，探究国家审计推进腐败治理的路径选择，并以之作为构建国家审计推进国家治理路径体系的一个重要组成部分。

      二、腐败治理是国家治理的重要课题

      腐败被喻为“政治之癌”“最大的社会污染”“国际社会的公害”等，其动摇执政党的政治基础、加速社会财富的流失、侵蚀党员干部的理想信念、引发一系列社会问题和不安定因素，危害巨大。据世界银行全球治理研究所所长丹尼尔·考夫曼的计算，腐败每年给各国经济所造成的损失达1.5万亿美元，占世界GDP的5%。另据世界银行公布的报告，全世界每年约有2万亿美元涉及腐败的资金进行跨国流动，相当于全球33万亿美元生产总值的6%。因此，目前腐败已经成为全球性的问题，是各国政府普遍关注的国家治理的重大威胁。中国国家统计局的民意调查结果显示，2003年至2010年，中国公众对腐败治理和廉政建设成效的满意度平稳上升，从51.9%提高到70.6%；公众认为消极腐败现象得到不同程度遏制的比例，从68.1%上升到83.8%。国际社会也给予积极评价。可见，我国的腐败治理工作已经取得了重大成果，得到国际社会和人民群众好评，但不容回避的是腐败现象依然比较严重。据“透明国际”2012年12月4日公布的2012年度全球腐败指数（CPI）报告反映，中国在176个国家和地区中排名第80位，属于腐败比较严重的国家。当前，我国的腐败现象呈现出腐败渗透领域广、涉及领导干部层级高、涉案金额大、方法手段隐秘等转型期的特征，带来了一系列社会危害，是国家治理面临的重大课题之一。

      三、国家审计在推进腐败治理中具有重要作用

      国家审计作为国家治理的重要组成部分，发挥着预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，其实质是国家依法用权力监督制约权力的行为。而腐败，本质上是一种权力滥用行为。《牛津英语词典》中对腐败所作的定义中列举了腐败的9种含义，其中作为政治术语是指由贿赂或恩惠导致放弃公共义务，腐败活动的存在与公共机构等有关联。美国哈佛大学教授塞缪尔·亨廷顿从公职理论出发，认为“腐败是指国家官员为了谋取私利而违反公认准则的行为”。透明国际组织对腐败含义的解释是：“公共部门中官员的行为，不论是从事政治事务的官员，还是行政管理事务的公务员，他们通过错误地使用公众委托给他们的权力，使他们自己或亲近于他们的人不正当地和非法地富裕起来。”我国学者从政治、经济、权力运行等多个层面对腐败作了定义，其中权力运行观点得到大多数人的认同。如王沪宁（1990）指出：“腐败是公共权力的非公共运用。”姬金铎（1999）认为，“腐败就是国家机关及其工作人员利用自己所掌握的公共权力，在对社会进行管理和服务的过程中为自己的机关或个人谋取私利的行为。”可见，要有效减少腐败就必须对权力滥用行为进行遏制。