我国政府审计制度建设研究

      近年来，随着我国市场经济体制的建立和迅猛发展，社会民主法制建设和改革开放政策得到不断深化和完善，同时也给健全政府治理机制、强化政府职能提出了巨大的挑战。在政府审计环境发生巨大改变的情况下，我国政府审计制度的弊端日益突出，其主要体现为审计独立性较差，审计工作透明度不高，相关法律法规尚不完善，违法乱纪行为时有发生。因此，加大政府审计监督，加强政府审计制度建设刻不容缓。

      一、我国政府审计制度的发展变迁

      1.奴隶制社会的政府审计制度。我国政府审计制度的萌芽起源于西周，当时社会生产力不断发展，社会中出现了私有财产。一方面，奴隶制征收贡赋，需要对贡赋的收入多少进行记录、计量；另一方面，朝廷中最高统治者实行分封并把资产管理等事务委托给当时的官员，出现了受托经济责任。所以，为了强化王权、考核监督官员，政府审计制度由此产生。在当时，政府审计制度是官计制度。

      2.封建制社会的政府审计制度。我国经历了长达两千多年的封建社会。在此期间，王朝更替及封建土地所有制形态不断变化，导致政府审计制度呈现出强弱反复的变化。但是，宋代建立的“监审合一”的审计制度一直贯穿到清朝末期。所谓“监审合一”，就是审计部门集行政监督和财政审计于一身，并直接对君主负责。

      3.民国时期的政府审计制度。此时，政府审计制度建设正处在由古代向近现代转变的关键时期。从辛亥革命起，各省就纷纷建立比较正规的政府审计机关，制定了比较健全的审计法规，充分展示出民族资产阶级渴望整顿财政、实现民主的愿望。但是由于封建传统仍禁锢着中国人民的思想，所以很多努力大都流于形式，没有真正起到审计监督作用。

      4.新中国成立后的政府审计制度。新中国成立以来，我国未建立专门独立的政府审计机构，随着改革开放不断深入和经济迅猛发展，广大人民群众对政府审计制度广泛认同，也为了加强经济监督和行政管理，我国现行政府审计制度于1983年基本确立，可归属于行政型审计制度，在行政领导的指导下开展审计工作。

      二、我国政府审计制度建设的内容

      我国政府审计制度建设的内容包括审计模式、审计机关的组织机构设置、审计机关的领导体制及上下级关系和审计人员的管理制度等。

      1.审计模式。我国的审计模式可以归属于行政模式。在行政型模式下，国家的最高审计机关隶属于政府，作为政府的一个职能部门对政府负责并报告工作。其特殊之处在于，审计机关在总理领导下对总理负责，但同时也接受全国人大的监督，并且受总理委托，向全国人大常委会做工作报告。

      2.我国审计机关的组织机构设置。我国审计机关是国家行政机关的组成部分，审计机关分为国务院和地方两级，其组织机构设置如图1所示。

      

      3.审计机关的领导体制。由我国政府审计机关组织机构的设置可以看出，我国地方各级审计机关实行双重领导体制。地方各级审计机关在本级行政首长和上一级审计机关的领导下，负责本行政区域内的审计工作，对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务以上级审计机关领导为主。

      4.审计人员的管理制度。根据《中华人民共和国国家审计准则》，审计机关应当建立和实施审计人员录用、继续教育、培训、业绩评价考核和奖惩激励制度，确保审计人员具有与其从事的业务相适应的职业胜任能力。例如，规定市、县级人民政府审计机关从事审计业务工作的专业人员不得低于其总人数的70%，审计机关内设机构负责人应按有关规定实行竞争上岗和岗位交流等。

      三、我国政府审计制度的现状及存在的缺陷

      我国的政府审计制度属于行政型模式，这与我国的政治、经济、文化等外部环境是密不可分的。我国于20世纪80年代恢复政府审计制度，由于当时社会经济体制正处于从计划经济向市场经济转型的阶段，因而当时建立的政府审计制度与当时的经济体制是吻合的。在这种审计模式下，政府审计机关隶属于行政部门，就没有必要向立法部门负责以及提供服务，从而可以更好地集中精力监督检查政府的财政收支。另外，由于政府部门具有较大的行政权力，所以审计机关在开展审计工作方面较为便利有效。然而，凡事有利必有弊。行政型模式的政府审计最致命的缺陷就是独立性太差。

      我国宪法规定，地方审计机关受本级人民政府和上级审计机关的双重领导。这样设置的本意是保持政府审计机关工作的独立性和一致性，既能有利于上下级审计机关间工作的统一领导和规划，又能使地方审计机关因地制宜地开展工作。然而这样设置带来的问题是，由于行政与审计并不是孤立的，行政工作是业务的有力保证，业务工作又是行政的体现形式。一旦当行政与业务发生冲突，行政可能会发挥决定性的作用，审计工作便会带有明显的政府干预的烙印，则此时的“双重领导”俨然也就变成了地方人民政府领导了，无疑更加影响了审计监督职能发挥。

      由此，通过对我国目前现行政府审计制度系统、全面地分析，总结出我国政府审计制度主要存在以下缺陷。