国家治理视角下的审计项目计划管理研究　　

      一、国家治理与审计项目计划管理

      （一）审计项目计划管理的概念。审计项目计划是指审计机关根据法定的审计职责和审计管辖范围，对一定时期内需要开展审计的项目作出安排和部署。审计项目计划管理工作涉及计划编制与调整、计划执行与反馈、计划考核与评估等一系列环节。本文的审计项目计划管理主要指审计项目计划编制环节。

      （二）审计项目计划在国家治理中的定位。在国家治理中，审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为，是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是国家治理的重要组成部分，其职责的履行情况关系到国家治理水平的高低。

      审计项目计划是审计工作的起点和龙头，审计项目计划管理是整个审计项目的基础和关键。科学管理好审计项目计划，对整合审计资源、提高审计工作效率和提升审计工作成果具有重要的意义，也是审计发挥“免疫系统”功能的内在要求，直接决定着国家审计在国家治理中作用的发挥。

      审计项目计划是审计工作的源头，只有选好项目、做好计划，才能有效地发挥审计监督的效力和作用。从这个角度说，审计项目计划管理就成了审计业务管理的关键，其管理水平的高低直接决定了审计“免疫系统”功能的发挥。因此，加强和改进审计项目计划管理，是国家审计服务国家治理的现实选择，具有十分重要的意义。

      （三）国家治理对审计项目计划的要求。作为国家治理这个大系统中的一个组成部分，国家审计的目标必然是由国家治理的需求和国家审计的功能共同作用决定的。一般来说，国家的良好治理包括合法、法治、透明、责任、回应、有效、参与、稳定、廉洁和公正等特征，将这些特征归纳起来，广泛认可的良好国家治理的主要标准有：一是有效维护国家安全，对外维护主权和对内维持政局稳定；二是有效制约权力运行和建立问责机制，遏制权力腐败；三是有效维护法律和社会秩序，保障公平正义；四是促进科学发展、摆脱贫困和增进福利。

      国家治理实现善治的上述目标要求国家审计充分发挥预见、监督、服务等功能，进而维护国家安全、约束权力运行、促进社会公正、提升治理绩效等。国家审计能否发挥这些功能和实现预期目标取决于审计项目的选择和实施情况。

      二、“三圈理论”在审计项目计划管理中的应用

      （一）“三圈理论”的核心思想。“三圈理论”是公共管理领域的一个基本分析框架，用于分析和指导公共决策行为。“三圈理论”认为，制定一项公共政策时，必须考虑三个问题：首先，政策方案的目标是否具有或能否创造公共价值，是不是以公共利益作为政策方案的最重要标尺，此称为“价值（Value）”；其次，政策方案的实施与执行中的约束条件，即达到政策目标的人、财、物等资源条件是否具备，此称为“能力（Capaicity）”；最后，政策方案所涉及的利益相关者的态度和意见，能否获得各个方面的认同与配合，此称为“支持”（Support）。成功的决策和政策制定是领导者在三个要素之间寻求某种平衡的结果，这三个要素分别以三个圆圈表示（价值圈V、能力圈C、支持圈S），构成基本的分析框架（见图1）。

      

      （二）“三圈理论”在审计项目计划管理中的应用。“三圈理论”强调价值、能力、支持三者的相关性，即在制定公共政策或设计项目计划时，要判断公共价值、分析评估能力以及利益相关方的支持度，使三个圈最大限度地接近和重合，从而达到最佳的政策效果。审计项目计划作为审计机关重要决策的内容，完全适用“三圈理论”分析框架。我们在制定审计项目计划时，也要论证项目的价值、分析完成项目的能力和支持度。具体讲，就是在选择审计项目时，需要从国家治理的视角分析项目的价值所在，同时，要分析所选审计项目所需要的能力等基础条件，还需要分析开展审计项目是否能得到政府、被审计单位、公众、媒体等利益相关者的支持，努力使审计项目计划更加科学和有可行性，更好地发挥审计在国家治理中的作用。但价值、能力和支持度这三个要素不是简单的并列，而是有着特定的逻辑关系：项目的价值分析是起点，只有带着科学的项目计划价值观，分析组织的胜任能力和争取各方的支持才变得有意义。

      三、基于“三圈理论”对改进审计项目计划管理的建议

      （一）围绕国家治理的目标和重点选择审计项目，充分论证和科学评估审计项目的价值。“三圈理论”告诉我们，在作出一项决策或一个计划方案前，首要任务就是确定事情是否有价值，是否应该做。在安排审计项目时，要以服务国家治理为目标科学安排审计项目。围绕国家治理实现良治的目标，国家审计在安排项目计划时需要重点考虑以下几个方面：

      一是要关注国家安全。维护国家安全是国家审计的首要目标和任务。审计应紧紧围绕国家财政安全、金融安全、国有资产安全、民生安全、资源与生态环境安全、信息安全等安排审计项目，通过审计或调查揭示存在的风险，并提出防范和化解风险的对策性建议，切实维护国家安全。

      二是要关注权力运行。国家审计是国家治理系统中的监督控制系统之一，其主要功能就是监督，可以通过审计监督将政府机构和官员的权力约束在人民授权的范围之内，让权力在监督下运行，让权力与责任相匹配，促进官员的廉洁。因此，在安排审计项目时，应加大对领导干部经济责任审计的力度，加强对权力运行的制约。

      三是要关注公平正义。在安排审计项目时，应考虑加强对宏观经济政策执行的审计监督，重点加强对重大民生热点问题的审计监督，突出对公共财政、公共服务、公共管理、公共政策、公共环境等方面的审计监督，突出对事关人民群众切身利益的重大事项的审计监督，促进各项惠民政策的全面落实，切实维护民生。