一 引言 在明初两税法的财政安排下，有关地方行政的各类支出只有极为有限的划定。体现在田赋的仓储存留中，仅包括地方官员俸禄、卫所军需、生员廪食、孤寡救济以及皇族禄米开支等，若有其他支出必须每年会计一次，报部批准①。 而在地方政府实际处理政务的过程中，相关支出多是在役使里甲人户的过程中实现的，费出于役是其基本特征。作为正役的里长役，最初只是催征税粮，勾摄公事。但自明中期以后，公费的无节制增长成为里甲的沉重负担，“(里甲)旧例止令输纳物料，供给差事而已。今则百凡官府所需悉出于此，县取于里，里取于甲，而府又取之县，盖视景泰、天顺间已不知其几数十倍矣”②。“入正德、嘉靖来，费冗事烦，时时议增，额则既十倍往昔矣”③。降至嘉靖末年，“如供给买办，支应私衙，馈使客礼仪，拨乡宦夫皂，与公私燕会、酒席、下程，无一不取给焉。有一日用二三十两者。甚有贪鄙官员计其日费不足常数，即令折乾入已，因而吏书等役亦各乘机诓索，诛求万状，在在有之”④。以均徭为主的各类杂役也很早就出现了向人役直接索取的现象⑤。如弘治《赤城新志》载，当时台州府2489名人役是与各衙官吏的俸禄等内容合并记录的，其中“独皂隶又有所谓撮办、投衙、积年诸名色，而其直堂、直厅者则直取之而不以为过”⑥。再如弘治初年杭州府所编武林驿廪给库子，“编户亲直驿，官吏索分例，夫牌索酒食，少不当意，多方陷之，困甚”⑦。 因应上述情势，地方政府亦逐渐开始将这部分支出纳入财政的轨道。主要包括：约计一岁所需数额与项目，统一征银贮于府县，遇用分别支用，同时加强对各类支出的规范监督。也即是说，要将各类行政支出从原有役使编户的混沌状态中剥离出来，使之转变为具有正式的政府职能。本文所说的地方财政就是对上述趋势的表述。 对于此种转变，梁方仲视为一条鞭法中管理上的合并，指出“赋役的催征、收纳与解运，一向责成人民助理的，今改由政府统筹自办”⑧。需要说明的是，统筹自办的内容并不限于粮银解运，更意味着整个地方财政结构的成型。作为一个充满反复的阶段化过程，它体现在各类役法改革的举措中，但其中唯有对里甲所承担地方公费的改革造成了一个行政职能转变的趋势。对于这部分支出的研究，多集中在福建纲银和广东均平银上。前者始于成弘年间，几经反复至嘉靖年间定型⑨。但囿于资料所限，对其各个阶段支出项目的变化尚不清楚，特别是对上供物料按八分法所征之丁料银与纲银之间的关系尚无法确定⑩。岩见宏对广东均平银的研究也只限于嘉靖末年巡按潘季驯的改革事迹(11)，而对两者之间的关系则持谨慎的猜测态度(12)。地方公费财政化初始阶段的形态确认，以及府县财政职能转变的阶段性特征是本文考察的重点。 二 地方财政的形成 从财政职能转变的角度分析，宣德间江南地区的赋役改革可视作实物财政主导下的一次变通尝试。为应对上供物料的加派，苏州知府况钟采纳常熟知县郭南建议，于秋成时由里甲出米五十石总收于义役仓，遇军需坐派时，照依时价，拨米买办，收支置立总簿，掌于粮长(13)。同时，周忱令各县每户出钱一百二十文储于官，名曰义役，以办军需物料(14)。而在松江府，所谓“义役军需物料”则被纳入“均征加耗”的平米法之中随粮带征(15)。虽征收方法各异，但在解决中央财政摊派压力的过程中，地方政府以米麦的存储仓库为中心，形成了一种统收分支的运行模式，而平米在用于税粮解运和物料坐派之余，也可兼顾地方水利、赈济、修造等事务(16)。 此后，随着赋役纳银化程度的加深，上述将粮米等实物储于仓廪以获得财政机动的做法自然变得不合时宜，将以银两表现的财政收入存于府县衙门是必然的选择，地方公费的财政化形式就蕴含在这一过程之中。据嘉靖《德清县志》所载：“本县军需，国初立法，于概县人户百甲之内，岁输一里十甲，验其丁田多寡，因之派银。大约计一岁所出为征入之数，出纳之余，稍有积剩，别充公使。”(17)由此可知，德清县地方公费最初是从坐派军需物料的支剩余额中产生出来的，它附着于后者之中，在里甲丁田上摊派。这种明初即征银于丁田的做法只是一个特例，大部分地区的物料和公费还是采取平摊于各甲人户的做法，直至明中期才有了向丁田的转变。如嘉兴府桐乡县的事例：“……本邑岁办军需物料，其外间有撮用、采买，及官府上下一应公费，合派见年里甲。旧时不按丁产，惟计见户平派，甚有贫富不均之患。成化间，县令梁敬立法，每遇里甲该次上差，□期拘集各都图里老，带同人户，当官面审，壮丁为成丁，老幼妇女不成丁，轻则田地十亩作一丁，重则作半丁，贫难者量加减免，编次成籍。一遇军需等料该办，计算丁数而坐派之里长，按丁敛钱完官，此法甚善”(18)。其征收方法最初均派见年里甲，成化间，改为应役时对丁、田进行审核，以田折丁，按丁数敛钱完官。地方公费不论从来源还是征收方法上都脱胎于上供物料之中，此一点应能得到确认。因此有必要对后者征收方式的变化做一交代。 与各地情况类似，浙江上供物料的征取最初也是方式多样。其果品、芽茶、段匹之类，一度由内官设局采办(19)，湖州府的兽皮与翎毛由“捕兽户”、“捕禽户”办纳(20)，宁波府慈溪县的贡茶则由茶户办纳(21)。此外，也有河泊所带征的情况(22)。但至明中期，岁办物料与催征税粮、解送钱粮等都已被视为里甲正役负担，“如户部之会计年例、预备供应、修省等事，礼部之牲口、祭祀、药材、金箔、历日纸等事，工部之修理家火、成造弓张、岁办颜料等事，与本布政司给发各卫所运粮船料、岁造军器等事。一年之间，多则派至四五十起，少亦派至二三十起。部派于司，司派于府，府派于县，县派于里，里派于甲。照里分派，不论贫富，照甲取银，不论高下，细民受害不可胜言。且人民一百户内原设里长一名，甲首一十名，轮年应役，里长有富有贫，甲首有全有欠，有里甲共至十数丁，而田不过二三十亩者，有里甲共至百余丁，而田或有四五百亩者。若不凭据丁田，惟照里分，一概派银，则贫困之民诚不能免不均之叹”(23)。
