一、问题与思路 《香港基本法》第23条规定：“香港特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂祖国、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为，禁止外国的政治性组织或团体在特别行政区内进行政治活动，禁止特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。”2002年6月香港特区政府开展第23条立法的咨询，遭到一些政治人士和公众的激烈反对。2003年9月香港特区政府撤回《国家安全条例草案》，并重申没有时间表，第23条立法遂陷入停滞状态。 在香港，针对第23条立法的反对意见认为：第一，第23条为特区政府和中央全面干预个人自由和权利创设了权力网，违背了《香港基本法》所规定的对于香港居民权利和自由的保障义务；第二，在第23条立法草案中，援引内地关于危害国家安全行为罪名与刑罚的规定，实际上是干涉香港基于《香港基本法》所享有的高度自治的立法权，因此，第23条立法违背了“一国两制”。 本文尝试从中央保留原则出发来回应反对者对第23条立法的质疑。在本文的第二部分，我们指出，中央保留原则是授权原则的实践和具体化，它是现实地安排中央与特区关系，落实主权授权的具体制度设计。根据中央保留的阶梯结构原理，通过对《香港基本法》第14条、第18条和第23条性质的辨析，本文第三部分论证了《香港基本法》第23条的事项属于和平时期的防务权，是相对保留事项。本文第四部分从国家主权的原理和第23条中的七类行为的性质出发，论证了《香港基本法》第23条中的“自行立法”与中央相对保留并不矛盾。本文最后一部分为结语。 二、“一国两制”框架下的中央保留原则 在回归之前，香港有着漫长的殖民统治历史。在此期间，香港形成了有别于内地的政治、法律制度和社会民情。因此，在中央与香港特区关系问题上，中央政府必须照顾到香港的地方性，不能简单地套用在内地处理中央与地方关系的宪法制度来处理中央与香港关系。这种求同存异的解决之道就是《香港基本法》第2条所规定的，“全国人民代表大会授权香港特区依照本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权”。人们普遍认为特别行政区所享有的“高度自治”是“一国两制”成功的秘诀。①但是，作为主权代表的中央政府在特别行政区享有哪些权力？“高度自治的顶限(ceiling)何在？”②这些问题正是“一国两制”框架下中央保留原则旨在解决的难题。 中央保留原则是授权原则的实践和具体化，它是现实地安排中央与特区关系，落实主权授权的具体制度设计。如果说授权原则关心特区高度自治权的归属问题，是我们理解中央与特区关系的前提和方向，那么中央保留原则关心的则是特区高度自治权的权限问题。在中央保留原则中，事务性质、重要性、分量、深远性和强度不同，中央对地方的控制力度也有所不同。因此，存在着一个中央权力的阶梯保留结构体系：在那些关涉主权统一、国家安全、特区行政长官的任命、基本法的最终解释权等特别重要的事项上，中央绝对保留其权力；在那些比较重要的事项上，如第23条中的七类违法行为，中央可以授权特区行使立法权，但特区的权力行使要符合授权的目的；在那些相对不重要的事项上，中央无需保留其权力，由特区自行决定。所以，按照中央保留原则，特区高度自治权的权限取决于中央在哪些事项上绝对保留其权力，在哪些事项上相对保留其权力，在哪些事项上不保留其权力。 基本法中绝大部分条款都是中央保留原则的落实。如《香港基本法》第17条规定的全国人大常委会发回特区制定的关于中央管理实务及中央和特区关系的条款的权力，一经发回，相关法律即失效，以及第158条和第159条规定的全国人大常委会享有的对《香港基本法》的最终解释权和修改权，就是中央对香港立法权的保留。《香港基本法》第45条规定的中央对特区主要官员的任命权，这是中央对香港行政权的保留。在司法权方面，有文章指出，根据《香港基本法》第2条，香港法院享有独立的终审权，这意味着中央放弃了司法主权。③如果从中央保留原则出发看，中央实际上并没有放弃司法主权，全国人大常委会的解释权就是中央对香港司法终审权的保留。本文所要讨论的《香港基本法》第23条的规定也暗含了中央针对特区保留的权力，一种对国家安全事务进行保留的权力。 综上，在中央保留原则下，中央通过保留在某些事项上的权力来制衡特区的权力。中央保留原则把人们的视线从对高度自治的“两制”的过分倚重，重新拉回“一国”这一根本落脚点，重申“两制”是“一国”的派生。 三、绝对保留、相对保留抑或不保留？ ——阶梯保留结构中的《香港基本法》第23条 《香港基本法》第23条规定了七种危害国家安全的行为：叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府、窃取国家机密、外国政治性组织或团体在特区进行政治活动、特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。那么按照中央保留原则，第23条所规定的事项属于中央全部保留、相对保留，还是不保留呢？要回答这一问题，我们有必要回到《香港基本法》第14条和第18条，从体系解释的角度来判断第23条中的七种行为的性质。 《香港基本法》第23条中的七种行为的共同之处在于，它们都是国家统一和领土主权完整的威胁。对于这些行为的防范，属于国家安全与防务的范围，是国家主权职能的体现，具有高度政治性。从概念上看，防务有广义和狭义之分。狭义的防务指抵御外敌的入侵，涉及日常的国防管理，即常驻军队、民兵管理和国防设施管理、国防教育；广义的防务除了抵御外敌，还包括防御内部暴动和武装颠覆，除了对人为破坏行为的防御，还包括对自然灾害的防御和救助。④《香港基本法》第14条规定：“中央人民政府负责管理香港特别行政区的防务。”“香港特别行政区负责维持香港特别行政区的社会治安。”“中央人民政府派驻香港特别行政区负责防务的军队不干预香港特别行政区的地方事务。香港特别行政区政府在必要时，可向中央人民政府请求驻军协助维持社会治安和救助灾害。”第14条规定了中央享有防务权，它是针对战争防御的武装力量管理，是对外而不是对内的，属于中央绝对保留的事项；第14条还规定了香港特区的社会治安权，该权力属于不保留事项，由香港特区自行实施。
