一、背景 2003年,内地与香港签署了《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》(CEPA)。CEPA的确立,原意是为了更进一步促进内地与香港之间的贸易与投资的发展。2007年和2008年的CEPA补充协议四和补充协议五更令人眼前一亮,提出了内地与香港将在社会服务范畴里进一步合作。两个补充协议的具体承诺是允许香港服务提供者在广东省以独资民办非企业单位的形式举办老年人或者残疾人的福利机构。2010年粤港两地签订的《粤港合作框架协议》指出,广东需要为这些香港背景的社会福利机构提供与内地民办社会福利机构同等的政策。可以看出,粤港两地正在积极尝试,在为老年人和残疾人提供托养、康复等服务的同时,也在探索香港服务提供者在粤举办福利机构的发展模式和管理经验。 除了社会福利机构之外,社会服务的另一组成部分——社会工作人才——更依赖香港的经验和支持。根据深圳社工协会的统计,截至2011年11月30日,香港督导共为深圳社工提供了26563次个人督导、9693次小组督导、953次专业培训;组织社工前去香港参观学习达1274.5小时;开展各类社工交流活动162次,直接培养指导深圳的初级督导、见习督导、督导助理等各层级本土督导人才220余人(刘荣,2012)。据广东省民政厅透露,截至2011年10月底,广东各社工机构共聘请130多名香港督导。例如,深圳于2008—2010年相继投入700多万、1000多万和900多万元的资金聘请香港督导。另外,为了吸纳更多的香港社会工作人才北上,广东省甚至打算先行先试,通过对香港社工进行国情培训的方式来认证资格,取消香港社工考取内地资格证的要求(唐苗苗,2012)。 事实上,内地与香港在社会服务(社会福利机构和社会工作人才发展)上的合作仅仅是一个开端,内地正在计划全面学习香港社会政策的各个领域。例如,广州市提出,“学习借鉴香港先进经验,推进社会管理改革先行先试”,重点在“增强政府社会管理和公共服务职能、增强社区服务和管理网络、增强社会组织服务社会功能等领域先行先试,力求在社会福利、社会救助、医疗卫生、社区建设、社区矫正、养老服务、残疾人服务、政府购买服务、发展社会组织、加强社工和志愿者队伍建设等方面取得突破,促进社会事业蓬勃发展,保障市民享有各种基本权益,维护社会和谐稳定,为建设‘首善之区’打下坚实基础”(中共广州市委、广州市人民政府,2009)。由此可见,香港社会政策——如社会服务、社会保障、医疗等方面的理念和经验将会对内地(特别是广东)发挥着重大的影响作用。 在这样的背景下,以下的研究问题就显得特别重要:既然我们要学习香港先进的社会管理经验,那么究竟它的社会政策有什么特点呢?在现行文献中,一方面,内地学者对香港社会政策的研究大都停留在对某一具体政策及其制度的描述,如缓解贫困的综合社会保障援助制度(谭兵,2005)、老年人的社会福利模式(田北海、张晓霞,2008)、残障群体的社会支持(刘祖云、毛小平,2010a、2010b、2011)等。尽管这些研究都能详尽地向内地介绍香港具体的社会政策,甚至还进行比较研究,但是他们的目的并不是从整体上去概括香港社会政策的特点,特别是建立在已有的英文文献的成果基础上。另一方面,内地学者关于CEPA的研究大都集中在服务贸易(蔡宏波、杨晗,2011;于绯,2009)、法律及其效力(杨丽艳,2006)、大珠江三角洲的区域发展(左正,2004)以及高等教育的制度化合作(陈昌贵、陈文汉,2004)等领域。因此,CEPA背景下如何使得内地和香港社会政策融合是一个亟待研究的题目。 为了从总体上概括香港社会政策的特点以及提出香港社会政策对内地的借鉴意义,本文通过回顾前沿的英文文献,作出以下安排:首先,介绍“福利国家”概念是如何因东亚具体的社会情况而受到严重的质疑,从而被“福利体制”概念所取代;其次,利用福利体制理论所蕴涵的评估维度来对香港福利体制进行分析,从而得出香港福利体制的特点;最后,根据香港福利体制的这些特点,本文尝试就CEPA背景下,内地和香港日后在社会政策方面的合作和学习提出自己的见解。 总的来说,本文的研究意义在于:通过整合一个理论框架,从总体上归纳出香港福利体制的特点,从而为日后的CEPA合作以及内地的社会管理创新提供理论根据以及政策方向。 二、种族中心构建的福利国家 福利国家在中文的表述中,总会在前面加上“西方”两个字。之所以把福利国家和西方联系起来,原因是人们通常对福利国家有两个迷思:①只有西方发达国家才能够大幅度地对福利进行投入;②西方福利国家的高投入会导致国民高水平的福利状态(well-being),也就是有着良好的福利后果。针对第一个迷思,即使西方学者也曾经在很长的一段时间内把福利支出当做福利国家的标志(Therborn,1983)。表1列举出一些国家或地区1960—2001年的社会支出占国内生产总值的比例,这个比例代表着这些国家或地区的政府通过税收把经济成果转化为社会福利的能力。通过比较可知,日本的数据一直与美国和爱尔兰相仿,甚至从1999年(15.1%)开始就已经超越这两个国家。