在绩效审计中，比较分析法是常用的审计证据收集方法之一，审计人员通过对不同来源的有关指标、数字等内容的对比，或通过与评价标准的对比，来进行数据或证据分析，发现疑点或不足。实践中我们还发现，在应用比较分析法时，还可以将有关的政策进行对比，作用和效果比较明显。 这里的政策，类似于地方性法规，是地方政府、经济开发区和部门单位制定的，虽然不一定都有法律效力，但在该地区是普遍得到执行的。因为地方政府或者分管某项工作的部门对政策的制定有自主权和灵活性，随着形势的发展，可以出台新的政策以适应特定时期的形势。此项举措对于加速和鼓励地方和企业的发展起到了巨大作用。政策的上述特点，使其既可以成为绩效审计衡量的标准，也可以作为落实审计建议的载体。 一、政策比较分析法在绩效审计中的运用 首先，必须全面掌握政策。运用政策比较法时，应收集齐相关的政策，除了国家和省级法律法规外，还有周边城市以及该项工作在全国或全省领先的地方的政策性规定。在对地方性政策对比之前，应熟悉国家和省级相关法律法规，特别是其中的强制性条款，为日后对比分析提供法律依据，以免审计结论有悖于法律。 其次，分析政策执行效果。要对本地区本领域现有的政策执行情况进行全面的了解，摸清政策是否全部执行到位，未执行到位的要作深入的原因分析。如果是政策本身脱离实际，导致无法执行，就需要重新修订政策；如果是财政资金供给不足形成未足额兑现的情形，则应督促执行到位或根据财政状况修订能保证执行的政策。 此外，检查政策完善程度。与上级或兄弟城市对比，有哪些好的做法可以借鉴；与基层的需求和困难对比，还有哪些措施可以采取；政策中是否存在因未设定某些监督环节制约了现实的发展，是否可以增加新的措施来保障实施。促进现行政策完善也是彰显绩效审计成果的一个重要方面。 二、发挥政策比较分析法作用需要“三关注三提高” 关注出台背景。要读懂政策的原意，必须了解政策的出台背景，包括当时国际和国内形势的特点，政策出台的用意、主要措施以及新政的新意。这是政策的灵魂所在，也是审计要把握的关键。审计人员除了领会政策本身条款的含义，还需再读一些关于制定政策的说明、指导思想和解读文章。有的政策是法律性的，具有长期的强制执行的特点，审计中一旦发现与之不相符的行为，必须予以揭示和纠正，而有的政策是地方出台的针对某一特定时期和范围的工作目标和需求，审计时就不能作为处理的依据，如果发现正在执行的某项政策规定与上位的政策或法律规定不符的，需及时提出修改或废止的建议。 关注适用范围。相比之下，法律法规是对某一类行为、某一法律部门甚或全部法律体系均通用的价值准则，适用范围比政策宽广。而政策规定由于内容具体明确，它们只适用于某一类型的行为，审计不能以此规定来对其他事项作出处理决定。但在发表审计意见或提出审计建议时，可比较不同适用范围内的政策规定对不同适用范围的效果，还可有效借鉴利用其他适用范围的规定。 关注生效时间。有的政策自公布之日起生效，但有些政策在公布后不立即发生法律拘束力，而是经过一段过渡期才正式生效。在公布后的过渡期内，该项政策不应作为审计的依据。同样，与宪法、法律相抵触的政策从颁布日起即失效，审计建议要么废止、要么修订；新政出来后旧的政策自动失效或在新政中规定原政策废止，在新老交替的时间段，遇有重大变化时，审计要慎选适用于不同时间的政策依据，有时可以借鉴法律适用上得“从旧兼从轻”原则，但为了避免给国有资产造成新的无可挽回的损失，有时必须立即适用新的或更为严格的规定，以防止“顶风作案”，在审计过程中发生“意外”。 三、从政策比较分析到审计处理比较“先例” 政策比较分析法在绩效审计中得到了有效的运用，但这种参考分析还只是停留在对各类经济政策的执行和提高政策执行的效益、效果上，对于违反政策、法律法规的处理，政策本身是不能发挥法律作用的。然而，基于同样的政策比较，对于同一类型的违纪违规行为，是否在审计处理问题上也能有所“比较”呢？ 审计机关对违反国家规定的财政收支、财务收支行为，依法作出处理处罚的审计决定，同样遇到立法空隙的问题，实务中经常出现审计发现问题因无法找到相应的法规依据放弃处理处罚的情形，有时即使问题性质比较严重也只好听之任之。或者作出的处理处罚决定存在畸重畸轻，被审计单位讨价还价的不严肃的状况，同样的问题，外地的审计查处了，本地的却安然无恙；被审计的单位被处理了，只好自认倒霉，没被审计的单位侥幸逃脱。由于政策比较分析法不能作为审计处理依据，笔者建议我国审计界不妨借鉴民商事审判领域有限引入“判例指导制度”的做法，以审计“先例”制度作为一种补充，来弥补成文法条中的空白和漏洞。 1.“先例”是审计处理中的政策比较。“先例”，通常被解释为“已有的事例”或“可以供后人援用或参考的事例”，在审计实务中虽然尚未建立先例制度，但一直以来都有参照先例的做法。当今社会瞬息万变，各种新型违规违纪问题层出不穷，原有的依法处理方式不能全部适应现实需要。将先例制度作为补充，具有很高的灵活性，可以很好地解决法律滞后性的缺点，并可灵活地针对某一类问题作具有代表性的处理决定，为以后审计处理类似问题提供参考。在某单位发现新问题后，如其他大部分单位存在同样问题，不是简单地一处了之，而是提出规范化建议做普遍性要求后，再对个别顶风违纪问题作出处理决定。如发现的问题有严重的违规违纪倾向，但现有的法规尚无明确的条文规定，有关机构（如地方重大审计事项审定委员会）形成处理意见以后，今后其他类似问题可以此为处理依据。如此审计处理，既避免了被审计单位说情的尴尬，也维护了审计的公平和权威。同时，也合理有效地节约了审计资源。以先例制度作为审计法规的补充，可为审计处理提供依据。
