基于公民资格演进视角的政府审计研究

      公民资格是以公民为基点对公民与国家之间关系的总体概括，是公民与国家或政治共同体之间的各种关系的总和，以及公民对这种关系在心理上的认识和生活中的实践。在漫长的历史演进中，随着社会的发展和人类的进步，公民和国家之间的关系不断发生着改变。从古希腊城邦公民资格仅限于对权利的商议和有效参与，到当代社会公民资格已经延伸到了经济、社会等诸多领域，公民资格为社会对抗国家权利领域的无限扩张提供了制度保障，围绕着公民资格而设计的一系列制度安排，最终构建成为国家治理系统。换而言之，国家的成熟程度是与公民资格的发展程度相适应的，公民在不同历史阶段对于权利、民主、参与等政治价值的诉求都在很大程度上影响国家治理的各种机制，其中也包括国家治理的重要工具——政府审计制度。近年来，我国针对政府审计的研究大多是从国家治理的视角出发，并普遍认为政府审计的变迁与国家治理的发展密切相关。蔡春、蔡利（2012）的研究发现，从审计历史层面而言，政府审计与国家治理具有浓厚的历史渊源。谢盛纹（2012）的研究认为，政府审计产生于国家治理，并随国家治理的发展而发展，在不同的国家治理形态下，政府审计的要求以及政府审计的对象也自然不同。廖义刚、陈汉文（2012）则基于国家建构理论，分析指出国家治理与政府审计之间从本源上就存在着一种“互动机制”。而基于公民资格理论，在进行国家建构的过程中必须对本国的公民资格进行确认以及制度保障，这决定了公民资格的实现是建构国家治理体制的重要因素。因此，作为国家治理的重要组成部分，我们认为，从公民资格演进的视角出发将有助于更为直观地探析影响政府审计制度变迁的推动力。

      基于此，本文试图从公民资格演进的视角探寻政府审计的发展路径（如图1所示）。研究发现，公民资格演进与政府审计的发展具有天然的联系，从古希腊公民资格的萌芽到中世纪公民资格的迷失，从现代公民资格的确立到当代公民资格的扩展，公民资格的每一次演进都会引发政府审计制度的变迁，它是政府审计制度变迁的巨大推动力。而对比公民资格发展的不同阶段下政府审计的本质、目标、服务对象、功能、需求动因与实现机制的差异将有助于我们更好地理解政府审计的演进与变迁，对我国政府审计的未来发展也具有一定的政策启示。

      

      二、公民资格的演进

      公民资格是一个动态的概念，随着历史的发展和人类自主能力的提高，公民资格的内涵和领域不断地发展演变。美国当代历史学家雷森伯格以1789年的法国大革命作为分界线，认为公民资格是由古代的义务导向和道德至上的公民观演变为现代以权利导向和物质主义的公民资格。我们在此基础上结合褚松燕（2003）的划分方法，进一步将公民资格的演变分为四个阶段：古典公民资格的萌芽、中世纪公民资格的迷失、现代公民资格的确立和当代公民资格的扩展。公民资格的演进史实际上就是政府审计的发展史，详细分析不同阶段公民资格的特点有利于我们准确把握政府审计的时代特征，为政府审计的发展指明正确的路径。

      （一）古典公民资格的萌芽

      “公民”一词来源于古希腊的“城邦”，原意是指“属于城邦的人”。古希腊时代的公民资格是古典公民资格的代表。它具有两个突出的特征：归属性和参与性。古希腊城邦时期的公民对城邦具有强烈的归属感。在他们心中，“公民资格不是拥有什么，而是分享什么，这很像是处于一个家庭成员的地位。”城邦被视为一个有机的整体，公民是其中的一个组成部分，个人没有独立的价值，其价值依赖于整个城邦。正如德谟柯利特所说的那样，“一个治理得很好的国家是最好的庇护所，其中有着一切。如果它安全，就一切都安全；而如果它被毁坏，就一切都被毁坏了。”

      古希腊公民资格的参与性主要表现为公民对城邦事务的政治参与和公民对城邦财物的分享。在古希腊，公民完全融入城邦，而城邦也完全属于公民。亚里士多德曾经指出，判断一个城邦不是以城池或人口为标准，而是要看它是否由公民组成。城邦中的公民作为政治共同体的一员享有参与公共事务的政治权力。城邦中的一切重大事务必须由公民集体讨论决定。而且，参与城邦事务不仅是公民的权利，还是公民应尽的义务。这种义务的履行不仅仅是为了个人的私利，更重要的是对“美”和“高尚”的追求。除了政治权利以外，城邦的公民还享有对城邦财物的分享权，例如分配谷物和占有土地等。在古典公民资格时期，这种物质主义权利往往从属于公民对城邦的归属义务这种主流的公民资格之中。

      通过对古典公民资格的分析可以看出，在古希腊时期，公共领域和政治领域完全融合在一起。公民的归属性和参与性是古典公民资格的典型特征。虽然随着城邦的衰落，古典公民观念与实践未能完全保留下来，但这种共和主义的思想传统并没有消失。马基雅维的共和思想和卢梭的公益学说正是在古典公民观的基础上发展而来的，而且对当代政治思潮仍具有广泛的影响。