基于信息不对称的政策执行情况跟踪审计研究

      信息不对称理论是指在市场经济活动中，各类人员对有关信息的了解是有差异的；掌握信息比较充分的人员，往往处于比较有利的地位，而信息贫乏的人员，则处于比较不利的地位。政策执行跟踪审计通过对涉及当地经济社会发展重大政府决策的审计，监督政府决策过程，追踪决策和政策执行结果，促进政府行政决策的科学化、民主化，以切实推进公共行政管理体制的建立和完善。2005年以后，随着跟踪审计力度不断加大，政策执行跟踪审计已成为审计实践中最重要的审计类型之一。将政策执行跟踪审计置于信息不对称条件下研究，是确保实现跟踪审计目标的关键所在和重要保证，同时也是更好地发挥“免疫系统”功能的内在要求。

      一、政策执行概述

      政策是国家、政党为实现其一定的政治路线而制定的行动准则。

      政策执行是将政策所规定的内容变为现实的过程，是为实现政策目标而重新调整行为模式的动态过程。

      政策执行手段的恰当与否直接关系到政策目标的能否顺利实现。包括行政手段、法律手段、经济手段、思想诱导手段等。

      政策对象也称政策目标群体，是政策直接影响和作用的对象。具体地说是指机关事业单位、社团组织、企业、民众。

      政策执行主体是负责组织落实公共政策的人员或组织。行政机关、司法机关、其他公共权力机关及其公职人员。在我国还应突出包括党的各级领导人。

      政策执行除受自然因素、政治因素、经济因素、政策自身因素影响外，还受到组织结构的合理性、明确性，个人利益因素、心理因素、知识因素的影响。

      二、信息不对称条件下政策执行情况跟踪审计的目标及博弈分析

      （一）政策执行情况跟踪审计的目标

      由于政策的制定和执行通常涉及多个部门和多个层次，审计监督充当裁判员角色，更具整体性和系统性，可以避免部门和层级之间利益纠葛和矛盾对政策执行的不利影响，增加政策制定者与政策执行主体及政策对象之间信息沟通渠道，努力减少信息不对称的因素，完善上下、平行之间的多方面、多层次的信息流通网络，跟踪审计的特殊性更有利于审计目标的实现。

      

      

      政策执行情况跟踪审计，以促进政策的落实和对政策的改进完善为目标，围绕政策措施的执行情况和重大决策的落实情况，充分运用审计手段，解决制度性、政策性问题，使信息反馈经常化、制度化，确保信息沟通的广度、深度和真实度。

      （二）从博弈的角度分析地方政府在政策执行中的问题

      上级政策是上级政府对下级政府下达的政策总称。地方政府经济收益是地方政府包括财政、金融、价格、计划、就业等各方面的收益。政治风险是地方政府因执行或不执行上级政策所带来的风险。地方政府是政策执行的关键环节，“上有政策，下有对策”现象产生的主要原因，是基于不对称信息导致的“利益”的驱动型逆向选择（Adverse Selection）。建立地方政府在政策执行中的博弈模型：

      从上表可以看出，地方政府在执行上级政策过程中执行的好、中、差情况视收益和风险而定，政策执行的好是指在政策执行中坚持原则性与灵活性相统一的原则，把政策的精神和实际情况相结合，既创造性地实施政策，又正确地把握政策的界限。根据纳什均衡理论，任何具有有限纯策略的二人在零和博弈时至少有一个纳什均衡点。博弈模型的外部主要因素：领导干部的上级任命制和干部考核机制、行政干预严重、市场作用不明显、政策执行行为的监督制度不健全、社会信用缺失等。造成了领导干部在个人得失上以对上为主对下为辅的现象，甚至出现个别领导干部只对上负责而对下敷衍问题，而涉及到政策执行具体事项时就难免有截留的情况，甚至曲解党的方针政策。这是通常情况下出现政策执行的中、差情况较多的重要原因，即上有政策，下有对策，替换性执行—拆招卸力，混淆视听；选择性执行—断章取义，为我所用；象征性执行—阳奉阴违，敷衍塞责；欺骗性执行—曲解欺骗，蒙混过关；附加性执行—投机取巧，搞“土政策”等五种情况。政策执行跟踪审计就是要调整这种利益关系，为不断完善干部考核机制提供建议，从而促使政策执行在最短时间内达到最佳的均衡点。当然政策执行中还有两种特殊情况，一种是教条性执行一照本宣科，教条主义。另一种是不执行上级政策并进行抵制，即对抗性执行—迂回抵制，软抗硬拖，现实中这两种情况相对较少。现行的财政奖补资金政策、配套资金政策就是用增加地方财政收益的方法来调动地方政府执行上级政策的积极性。

      同时运用耗散结构理论进一步分析跟踪审计在政策执行中的作用，在政策执行这一开放系统中，领导干部个人得失与政策执行利益各方博弈时由最初无序状态通过调整完善最终将达到一种有序状态，政策执行情况跟踪审计就是为不断调整各方利益关系服务，可见审计工作任重而道远，因此跟踪审计应从实际出发，有所为、有所不为，不越位、不错位，按照重要性和效益性原则，抓住审计重点，从宏观着眼微观入手，紧紧围绕政策执行情况，有的放矢。