【中图分类号】K512.53【文章标识】A【文章编号】1009-721X(2012) 03-0126-(18) 住房是人类生存的基本条件之一，关系到民众身心健康、劳动态度及社会和谐稳定等诸多层面，是各国政府最为关切的一项基本民生问题。解决住房问题的决定因素是住房管理体制，包括住房所有制、建设、分配和管理等四方面的政策及其运行机制。人类历史上第一个社会主义国家在创建伊始，面临着历史遗留和战争创伤造成的严峻住房形势。对此，政府实行了集中式的住房管理体制，也就是将住房所有权、建设权、分配权和管理权全部集中到国家手中，统一管理，试图通过这种方式迅速改善劳动群众的居住条件，一劳永逸地解决住房危机。然而，该管理体制只运行了四年便难以为继，在新经济政策时期向分散化住房管理体制转型。 长期以来，我国史学界较少关注苏联的住房管理体制。俄罗斯史学界关于苏联住房问题的研究成果，多集中于对1917年至1920年代住房管理体制的深入挖掘，但是，尚缺乏结合时代背景、系统而动态地研究两种住房管理体制的内在逻辑关系的成果。①由此，他们对于十月革命后实行的集中化住房管理体制为何无法运行下去，换言之，到了新经济政策时期，住房管理体制为何要转型，究竟发生了怎样的转变，其解决住房危机的成效如何等问题，均尚未作出很好的解答。因此，本文拟以苏维埃政府在1917—1928年颁布实施的住房政策为依据，吸收俄罗斯学界的最新研究成果，通过考察两种住房管理体制下的住房政策及运行情况，尝试回答上述问题。 一、战时共产主义时期集中化的住房管理体制 新生的苏维埃政权诞生不久，就被迫与国内外干涉力量作殊死的搏斗。在战争年代，受马克思主义关于无产阶级国家如何解决住房问题②，以及战时共产主义时期直接过渡思想的影响③，布尔什维克党制定了将住房公有化并集中管理的住房政策，力求迅速改善劳苦大众由来已久的住房困难，④一举解决住房短缺危机。 于是，在住房所有制方面，促使住房市有化⑤的政策出台。1918年8月20日，全俄中央执行委员会颁布了《关于废止城市不动产的私有财产权》的法令：在人口超过一万人的城市里，所有建筑物……如果其总价值或租赁 收入超过地方政权机关规定的限度，就要废除其私有财产权，交给地方政权机关支配。对于非资本家的房屋……不能收归市有。⑥这样，房屋市有化运动在全国展开。人口在一万人以上的大中小城市，超过地方政权机关所规定限度的一切私有房产，都要被收归市有。而国家之所以没有制定将全部私有房屋收归地方苏维埃的政策，主要有两点原因：第一，按照马克思主义的理论，房屋市有化的主要对象是资本主义房主的房屋，“绝不触犯非资本家房产的利益”。⑦因此，依靠自己辛勤劳动获得住房的劳动者，其房产不应该被收归市有。第二，如果全部房屋市有化，意味着地方政府要承担所有房屋 的维修、保养等责任。从当时的历史条件来看，政府实际上是没有资金和能力做到这一点的。从 8 月法令我们还知道，废除私有财产权的房产要“交给地方政权机关支配”。因此，地方苏维埃也是市有住房的管理机构，但管理的范围、职责和权限等问题在法令中并未提及。作为住房管理的一项常规内容，国家还对房租作出了规定。1917年11月10日，内务人民委员部颁布了《关于延期偿付住房费用》的法令，在战争时期和战争结束后 3 个月内，完全免除低收入工人和职员、前线战士家属的房租。⑧部分工人和职员、前 线战士家属的房租得到了免除。1921年1月27日，人民委员会颁布《关于免除房租》的法令：从1921年1月1日起，取消市有住房中工人、职员的房租。⑨至此，居住在市有住房里的所有工人和职员的房租都被免除了。法令的内容表明，在社会主义国家里，市有住房的使用具有公共福利性质，无需付费。 在房屋市有化政策出台的同时，苏维埃政府也着手制定对收归市有的住房究竟如何重新分配的政策。政策的核心内容是“紧凑使用住宅”，其标准是遵循俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国卫生人民委员部在1919年颁布的法令，所有居民不分年龄一律人均8平方米。⑩如果一套住宅中的人均面积超标，也就意味着出现了“多余的面积”，就必须允许其他人搬到这套住宅里共同居住，这就是“紧凑使用住宅”。于是，统一分配市有住房的原则确立下来了。从这一原则可以看出，在当时的苏俄，住房无须通过商品货币关系就可获得。 重新分配房屋只能暂时缓解住房短缺危机，若要根本改善劳动群众的居住条件，必须建设住房。为此，俄共(布)在1919年的党纲中规定了住房建设原则：消灭旧街区的人口稠密和不卫生现象，取消不适用的住宅，改善旧住宅，修建适合于工人群众新生活条件的新住宅。(11)由此看出，执政党将通过“拆除或改造旧住宅”和“建设新住宅”两条途径，来改善劳动群众的居住条件。但具体如何建房，尚未出台后续政策。 综上所述，战时共产主义时期颁布的住房管理政策体现出国家集中管理住房的思路，是对十月革命前住房私有制和市场化格局的颠覆性变革。此外，这一时期的住房政策还带有明显的倾向性，即重在所有制和分配领域。国家试图通过将住房收归公有并重新分配，一举解决住房危机。因此，对于如何将私有住宅收归市有、如何统一分配市有住宅、分配后如何使用住宅，都作出了具体规定。囿于战时的严酷环境，布尔什维克党只能解决眼前的住房危机，还没有精力审慎、全面地考虑住房事业的问题。因此，究竟如何管理市有住宅、如何统一开展住房建设，还没有完全提上日程，只出台了方向性的、笼统的政策。 各项住房管理政策出台后，中央和地方各级住房管理机构开始贯彻落实，集中化的住房管理体制运转起来了。地方苏维埃下属的地方事业部是将私有住房收归市有这项工作的具体执行部门，在其领导下，房屋市有化工作取得了成功。市有化的房产面积占城市住房总面积的一半左右，价值占沙俄城市住房总价值的74.6%。(12)地方苏维埃将面积大、价值高的房产集中到了自己手中。房屋市有化工作开展的同时，在地方苏维埃设立的专门委员会和工会组织的领导下，各城市开始按照人均8平方米的标准重新分配住宅。一方面，积极组织工人搬迁到收归市有的住宅里；另一方面，区别对待大地主、大资产阶级等非劳动者，或者令其与搬来的新住户共同紧凑使用自己的住宅，或者将其迁出原有住宅，甚至迁出城市。大规模重新分配住房的工作于1921年结束。从结果来看，这一工作进行得不彻底，只有部分工人搬迁到大地主大资产阶级的住宅里。1917年莫斯科花园环形路以内居住的工人只占工人总数的 5%，1920年达到40%-50%。(13)1919-1921年，居住在彼得格勒市中心的工人由近10%上升到 20%以上。(14)工人无法全部搬迁的原因，主要是可供居住的市有住宅数量有限。受历史及现实因素的影响，需要改善居住条件的工人数量众多。相对于巨大的需求量，可供分配的市有住宅数量显得非常有限，况且还受到战争的破坏。因此，即使以紧凑使用的方式居住，收归市有的住房仍不能满足需求。此外，由于被机关占用等原因，市有化的住房并未全部分给劳动群众居住。因此，各城市可供工人搬迁的市有住宅数量较为有限，只有少部分工人可实现搬迁。直到1923年，彼得格勒仍有 60%的工人居住在设施非常不完善的市郊住宅里。(15)
