从中国政区边界演变的历史来看，①由于封土建藩、异地垦荒、屯田认粮、改土归流等原因，政区参错不齐和界线混淆不清的问题长期存在。明清时期，以飞地、嵌地、插花地为主要表征的边界乱像到了无以复加的地步，妨碍管辖，流弊实深。②在封建社会时期，政府的管理事项较为简单，对此总体上以包容为主，未曾彻底予以整理。③自清末“新政”开始，政府对辖区的治理日趋细密化。“新政”期间在推行城乡地方自治时，已触及边界整理，但旋随清朝灭亡而中断。④民国时期，历史上长期积累下来的政区边界矛盾全面激化，国家开始彻底整理界务。南京国民政府的依法勘界虽取得很大成绩，但远未实现勘齐全国省县边界的目标。 民国时期的省县边界纠纷和勘界迄今仍是民国史研究的薄弱领域，国内外相关研究成果相对较少。⑤关于民国时期西部民族地区的省界纠纷与勘界，目前还鲜见有人论及。本文重点对甘青省界纷争进行考察，以期凸显民国勘界在西部民族地区所遭遇的困境。通过对甘青省界问题的透视，可以观察到国家无力西顾情况之下中心与边缘的独特关系，有助于从一个新视角解读民国时期的国家结构与政治特性。 一、省界纠纷凸显与依法勘界的提出 民国政府全盘承接了明清政区边界混乱的历史包袱。北京政府时期，除旧有边界纠纷继续上演外，⑥随着政区调整和经济开发程度提高，新的边界纠纷被引发。北京政府为应对严重的边疆危机，加大对蒙藏地区的管辖力度，1913-1914年下令成立热河、察哈尔、绥远、川边4个特别区。⑦这是1907年东北建省后全国行政区划的一次大变动。特别区建立后，内蒙古地区过去被蒙汉二元体制掩盖的边界矛盾表面化，陕绥划界案由此发生。绥远特别区成立之初，长城以北伊克昭盟南部晋陕甘三省共9个县的移垦区仍归该三省管辖。1919年1月绥远特别区都统蔡成勋以勘齐疆界为由，呈请国务院将该三省移垦区划归绥远。院令一出，陕北六县组织“争存会”，发起请愿抗议活动。几经波折，1920年10月陕绥划界“暂缓施行”。⑧民国时期，采用资本主义企业组织形式的农牧垦殖公司日趋兴盛。⑨垦殖公司若开发的是无主荒地或省县内官地，不会发生界争。但若进军省县界区的共有湖滩荒地，界争则不可避免。苏皖丹阳湖这桩省界大案就肇端于1925年安徽两家开垦公司对该湖区滩地的领垦。⑩省界纠纷尽管有追加之势，但北京政府时期因政局混乱，“无统一健全之中央政府以图改革，无完备之法律以资依据”，(11)政府未去主动整理界务，界区人民仍得以在各认其粮、各纳其税的状态中暂且相安。 1928年国民党完成北伐，宣布进入“训政”时期后，为增强其统治的合法性，将孙中山《建国大纲》规定的县自治列为“训政时期最重要之工作”付诸实施。推行县自治必然要划分自治区，而划分自治区又须以划清辖区边界为前提。“现值厉行自治之时，县为自治单位，如疆界不齐，于划定自治区时，必多窒碍。”(12)内政部1928年7月制定的《训政时期国民政府施政纲领内部主管事务进行程序表》，将“厘定全国各县区划”明确列为明定行政系统的程序之一。(13)随着国民党强化基层管辖和主动清算边界乱象，边界争夺正面化，边界纠纷大面积爆发。(14) 因南京国民政府推行改土归流和省县一体化政策，(15)边疆民族地区政区变更幅度远超过北京政府时期。1928年9-10月间国民政府下令热河等4个特别区连同青海、宁夏一并改省。(16)1928-1934年7年间，全国除增加6新省外，还增设6院辖市、11省辖市、76县、19设治局和4特别行政区。(17)政区建制的快速扩张，必然使边界频繁变更，不但激化旧有边界矛盾，甚至造成新的边界纠纷。宁夏、绥远两省陶乐湖滩争界案，河北、察哈尔两省旧口北道十县划界案以及本文重点讨论的甘青省界诸案，均与政区变更密切相关。(18) 省界矛盾的凸显，将掌理职方的内政部推至前台。两省争执不下时，内政部不得不出面调处。但因无章可循，面对两省各自援引历史证据，内政部难以判断，坦言：“近年行政制度，改革频繁，各省市县疆界，或因区域变更，不无参错。或因旧界淆混，迭起纠纷。先后经本部会同各省市政府核议勘划，久悬未决之案，不下十数起。只以无一定之标准可资根据，审议时每感困难”。(19)这说明，随着纠纷的大面积发生，过去依靠地方调处或由中央政府个别处理纠纷的办法已无济于事。要从根本上消除边界纠纷，就必须由中央政府制定全盘计划，其中最关键的是要有勘界标准。1930年6月12日，经国民政府令准，内政部公布了《省市县勘界条例》，明确规定行政区域编制以“土地之天然形势”、“行政管理之便利”等客观地理条件和实际管辖需要为定界原则，具体界线划分以“山脉之分水线”、“道路河川之中心线”等为标准。(20)《省市县勘界条例》的颁行，开启了规范划界和依法勘界的新道路。作为对《省市县勘界条例》的补充，内政部1931年3月制定《县行政区域整理办法大纲》，列出“厘正”、“互换”、“划分”、“归并”等四种具体整理办法，使勘界法规趋于完善。(21)
