［中圖分類號］D676.58 ［文獻標識碼］A ［文章編號］0874-1824(2012)01-0065-08 澳門博彩業十多年來的高速發展，除了得益於中國內地經濟的迅速崛起之外，在很大程度上得益於其在東亞地區的壟斷地位。但是，任何壟斷都孕育了摧毀自身壟斷地位的種子，澳門博彩業概莫能外。首先，澳門博彩業的巨大成功必然激發周邊地區開賭的欲望。其次，從防禦的角度，為了抵消澳門博彩業對其帶來的負面影響，周邊地區也有開放博彩的衝動。澳門博彩業顧客的生力軍是周邊地區的遊客，遊客到澳門參與博彩活動，對於周邊地區而言，結果必然是資金淨流出而博彩業的負面效果淨流入。所以，近幾年來不斷傳出日本、台灣、香港甚至海南開賭的消息。新加坡開賭已使澳門頗受驚嚇，如果近在咫尺的東亞其他地區開賭，對澳門博彩業造成的衝擊可想而知。而從世界博彩業的發展趨勢來看，未來幾年裡，東亞一些地區開賭或將不可避免。① 面對其他地區的競爭，澳門特區政府需要未雨綢繆，預先加固博彩業這棵大樹。為此，政府不僅應當著眼於產品創新，增加澳門的獨特性(或稱不可替代性)和吸引力，而且應當著眼於制度創新，增加投資者和遊客對澳門的信心。而制度創新的關鍵之一，是博彩監管的進一步法制化。本文擬對澳門博彩監管法制化的必要性、重要性以及法制化建設的重點內容略作探討。 一、博彩監管法制化建設與澳門博彩業競爭力的提升 無可否認，澳門政府和社會對於博彩業未來可能遭受的衝擊一直心存憂慮，但政府開出的藥方多集中於經濟方面，例如近年來一直強調“經濟適度多元化”，對於法制建設方面則重視不夠。而一個地區的法制建設水平，對於博彩投资者而言至關重要。 法制(或者法治)是與人治相對立的概念。加強博彩監管法制化建設，實際上是為政府管理博彩業制定清晰的規則，政府必須按照已經制定並公佈的規則辦事。所以，加強法制建設有助於消除政府或官員的恣意，增強政策的穩定性，從而增加博彩經營的可預测性，降低博彩經營的風險與成本，這是加強博彩法制建設的關鍵理由之一。能夠降低風險與成本，才會對博彩經營者有切實的吸引力，使澳門在未來的競爭中佔據有利地位。 博彩監管的法制化水平對於外來投資者尤其重要。外來投資者來自於異質的文化環境，在當地缺乏必要的人脈關係，對於當地政府的行事方式也缺乏瞭解。所以，他們更傾向投资於法制水平較高的地方，以盡可能降低不理性的政府行為或個別有權勢的政府官員行為對他們的影響。外來投資者對於法制水平的重視，在澳門博彩業的實踐中已有切實反映。永利澳門於2001年獲得澳門賭牌後，遲遲未履行投資承諾，理由之一就是澳門沒有博彩信貸法。直到2004年澳門政府通過《娛樂場博彩或投注信貸法律制度》(第5/2004號法律)之後，永利才動工興建其第一座娛樂場。②儘管永利遲遲不履行投資承諾存在多方面的原因，但其堅持先立法、再投資的態度，從外來投資者的角度看，不能說沒有幾分道理。任何沒有見諸法律的政府承諾，對於外來投資者而言，總是疑信參半的。 當然，並不是有了法制就有一切。影響投資者的因素是多方面的。如果法制水平高，而其他條件並不具備，也不會對投資者產生太大的吸引力。但是，在其他條件基本相同或相差不大的情況下，法制水平就成為具有相當決定性的因素。美國的特拉華州的例子頗具代表性。特拉華在美國是一個小州，與其他州相比，並無政治、經濟等資源優勢，但20世紀以來，特拉華州一直以公司註冊的聖地而著稱。目前，接近一百萬個企業實體以特拉華州為法定註冊地，而且，超過50％的美國公眾持股公司以及63％的福布斯500強企業都是在該州註冊的。③為什麼這些企業選擇在特拉華州註冊？人們普遍認為，該州的公司法體系起到了關鍵性的作用。首先，特拉華州公司法的先進性和靈活性在美國是受到公認的。其次，特拉華州的法院體系，尤其是公司法庭，做了傑出的工作，法官們專長於公司法律，能夠快速有效、公平合理地處理相關公司法律案件。一個美國律師認為，特拉華州公司法庭“悠久的歷史和傳統，以及大量優秀法官形成的人力资本，是其他司法區域不可移植的優勢”④。 與其他地區相比，澳門顯然無任何資源等“硬體”方面的優勢，所以找到這種“不可移植”的“軟體”優勢對於澳門博彩的長期發展至關重要，其中加強博彩監管法制建設是非常值得重視的環節。 二、博彩監管法制化建設的重點：博彩公司角度 澳門博彩監管的法制化，從博彩公司方面來看，至少應當體現在以下幾個方面：首先，政府的監管應當有法可依。換言之，政府監管的內容和方式，都應當有法律依據，不宜存在大量法律空白；如果法律過時或出現了其他不適當的情況，應該能夠得到及時的補充、修訂或廢除。其次，政府的監管應當依照法律的規定，不能有法不依。最後，作為管理對象的博彩企業，如果認為受到政府不公平或不適當的對待，應該有機會和渠道反映自己的訴求。 (一)博彩的法律淵源 澳門回歸祖國之後，關於娛樂場幸運博彩業⑤，澳門的法律⑥淵源有以下幾種：(1)由立法會通過、行政長官頒布的法律。迄今為止共三項，分別是《娛樂場幸運博彩經營法律制度》(第16/2001號法律)、《娛樂場博彩或投注信貸法律制度》(第5/2004號法律)以及《預防及遏止清洗黑錢犯罪》(第2/2006號法律)。(2)行政法規。行政法規由行政長官徵詢行政會意見之後頒布，目前同樣是三項，分別是《規範娛樂場幸運博彩經營批給的公開競投、批給合同，以及參與競投公司和承批公司的適當資格及財力要件》(第26/2001號行政法規)⑦、《從事娛樂場幸運博彩仲介業務的資格及規則》(第6/2002號行政法規)、《博彩仲介人傭金稅項之部分豁免》(第10/2002號行政法規)⑧。三項行政法規均屬執行第16/2001號法律的補充性行政法規。⑨(3)行政命令。行政命令由行政長官依職權發布。迄今為止行政長官共發布了15項行政命令，內容全部是有關批准相關博彩公司設立兌換櫃檯的。(4)行政長官批示。行政長官依職權發布，目前共20項，其中9項是有關賭牌競投或批准的，9項是豁免博彩公司所得補充稅的，1項是延長某博彩公司兌換櫃檯開業期限的。(5)經濟財政司司長依職權發布的批示。共19項，1項是授予賭牌競投委員會許可權的，1項是核准博彩仲介人准照式樣的，17項是規定各種幸運博彩方式的。⑩五種法律淵源並不具有同等的效力，大體上，從第(1)到第(5)項，位階和效力是遞減的。法律居於最上方，行政法規次之，行政命令和行政長官的批示再次，最後是經濟財政司司長的批示。
