［中图分类号］D676.58 ［文献标识码］A ［文章编号］1000－114X(2012)04－0108－10 2002年2月8日，酝酿多年的澳门博彩经营执照竞投正式开标，史称“赌权开放”。在澳门赌业史上，首次有一家以上的博彩公司取得经营赌业的专营权，标志着澳门博彩业由一家企业垄断转变为竞争性市场——赌权开放的本质，是对澳门博彩业的市场化改造。正如十年来的历史实践所展示的，这一改造解放了“生产力”，为澳门博彩业的大发展创造了有利的制度条件，从而带动了整个澳门经济的超高速增长，进而大大提高了澳门在全国乃至全世界的知名度，为“一国两制”的伟大战略构想成功地创造了一块样板田。同时，也应当看到，在博彩业超高速增长的背后，其体制上仍然隐含着诸多缺陷与矛盾。赌权开放这一历史性举措并未一蹴而就地完成博彩业市场化改造的全部工程，澳门博彩业的体制改革依然任重而道远。 一、以赌立城：澳门的经济宿命 澳门开埠比香港要早三百年。19世纪40年代香港开埠后，澳门原有的产业优势被打破，不得不寻求新的生存之道。非赌无他途以为生计——1847年，在民间非法赌博已经盛行的基础上，澳葡政府宣布实现赌博合法化。进入二十世纪以后，散乱的赌摊市场在民间强势人物的主导下逐渐整合，于1930年组成豪兴公司，由政府授予其专营权。澳门赌业从此由混乱走向有序，同时也从竞争走向垄断；相应地，澳门有了“赌王”。后经几代“人亡势息”的轮回，何鸿燊等人经营的澳门娱乐有限公司(澳娱)于1962年夺得澳门博彩专营权。从此直到2002年赌权开放，何氏便是这一时期的赌王。“赌王制”伊始，澳门赌业实行的是包税制，即专营公司按承批合同每年向政府缴纳一种类似于“执照费”的定额赌税。随着赌业收入的迅速增长，政府开始不满足于赌商拿大头、政府得小头，遂于1982年改行按博彩毛收入(casino win)征收比例税的新税制。①收入税制的实行，使政府成为澳门博彩业实际上的“大股东”，博彩监管工作因之大大繁复，专职的博彩监管机构应需而生。随着赌税收入大增，赌税占政府财政收入的比重也大幅提高，整个澳门社会也开始越来越多地从赌业发展中受益，博彩业在澳门经济中的主导角色益显。 澳娱公司1962年获得博彩专营权时，世界上有合法赌业的，只有澳门、摩纳哥以及美国的内华达州等少数几个法域(jurisdiction)。而澳门是当时整个亚太地区唯一有合法赌业的法域。澳娱公司不仅在澳门，而且在整个亚太地区都具有垄断地位。依恃这一有利市场地位，澳娱公司取得了骄人的商业成就。二十世纪七十年代，一场世界范围内的赌业合法化浪潮开始起步，八十年代成势，九十年代达到高潮。在亚太地区，马来西亚、菲律宾、韩国、澳大利亚、越南、老挝、柬埔寨、朝鲜、缅甸等国先后开赌。进入二十一世纪以后，澳娱公司虽仍在澳门保持垄断地位，但在亚太地区的垄断已不复存在。与此隔洋呼应，美国也发生了“赌博爆炸”。随着博彩业国际竞争的加剧，其经营水平和服务质量也在不断提高，这对澳门赌业由于多年垄断而“宠”出来的脏乱差的服务质量形成挑战。对周边地区的赌客而言，澳门已不是唯一选择。 面对世界博彩业瞬息万变的竞争态势，澳门“开赌即赚”(build it and they come)的市场条件已不复存在。她面临新的选择：要么在日益强大的国际竞争压力下知难而退，另寻生计；要么继续保持一家公司11间赌场300多张赌台的产业规模、见缝插针式的混乱布局、以“强要茶钱”为标志的劣质服务，从而成为世界赌林中的“普通一兵”，进而被世界赌博爆炸所形成的国际竞争所淹没；要么走拉斯维加斯“逆市场形势而动”的道路——市场越瘦，产业做得越大，需求越小，供应做得越大——以此来继续保持自己在全球博彩业中的历史地位和市场强势。 澳门选择了后者。这是一次面对“百年未有之变局”的外部竞争压力不得已而为之的选择，一次与1847年那次选择具有不同历史性质的选择，一次没有选择的选择——理解这一点，对于理解澳门博彩业专营权开放的历史背景非常重要。那种用决策者的个人主观意志来解释澳门经济史的方法论，并不准确。赌权开放，并非个人功罪，而是一种历史的必然。以赌立城，是澳门的经济宿命——百年前如此，百年后依然如此。 二、跨时代衔接：博彩业的市场化改造 或许是基于对此一“宿命力”的理解，早在20世纪80年代，澳葡政府实际上已为后来的赌权开放埋下了法律伏笔。1982年5月29日，澳葡政府通过了6/82/M《核准在本地区经营幸运博彩之批给的法律制度》，其中第五条第三款中规定：“以特别准照制度的批给，最高数额为四个。”1986年又通过10/86/M法律，将准照发放的数量改为三个。基于种种原因，这一法律后来一直未能落实，直到回归。 为保证澳门回归后经济的持续稳定繁荣，全国人大在制定澳门《基本法》时，专门针对澳门的产业传统，在第一百一十八条中作了如此规定：“澳门特别行政区根据本地整体利益自行制定旅游娱乐业的政策。”人们普遍将《基本法》中的这句话，理解为回归后的澳门仍可继续营赌的正宗法律依据。然而，从“旅游娱乐业”的概念中“推导”出“博彩业”，这种逻辑在学术上可以，在法律上却难以立足。世界上所有的国家(地区)或多或少都有旅游娱乐业，但并不是所有国家(地区)都有博彩业。在任何法域，博彩立法都是一件严肃的事情，不能含糊其辞。其实，回归后澳门可以继续营赌的真正法律依据，来自于《基本法》第一百四十五条的规定：“根据澳门原有法律取得效力的文件、证件、契约及其所包含的权利和义务，在不抵触本法的前提下继续有效，受澳门特别行政区的承认和保护。”而上述1982年的“四张赌牌”法和1986年的“三张赌牌”法，并未“抵触本法”，故在回归后继续有效，这是关键。以此为基础，澳门特区政府于2001年通过了16/2001《娱乐场幸运博彩经营法律制度》，其中第七条第二款规定：“经营娱乐场幸运博彩之批给至多为三个。”赌权开放的法律准备工作至此完成。
