香港政党经过近20年的发展,尤其是回归后实行“一国两制、港人治港、高度自治”后,到今天已经取得明显发展,并显现出自身独特的一些特点,这些特点主要反映了香港“一国两制”的特点。
一、对香港政党发展影响重大的“一国两制”及选举制度
(一)“一国两制”的特点
“一国”决定了中国中央政府对特别行政区(以下简称特区)的管辖权,“两制”与“高度自治”决定了特区政府对特区的管理、治理权。
1.“一国两制”下,特区权力来自中央授权
中央与特区之间在职权上有着明确的划分。然而,由于特区的权力来自中央(全国人民代表大会)授予,因而,这种划分不是双方协商、平均分权问题,而是中央单方面授权的问题。换言之,中央与特区之间的职权划分由国家最高权力机关决定,而不是由特区自己决定的,也不是由中央与特区谈判而成的。
中央对特区政制发展有主导权。中央政府与特区政府权限分明,中央政府对特区的权限代表的是主权,特区政府代表的是治权,二者之间地位明显不同,中央政府的权限更为重要,起主导作用。正如“一国”与“两制”关系一样,主权是目的,是更为重要的,因此中央政府对特区的管辖权是更为重要的。特区政府代表的是治权,是为了“两制”,即为了维持特区资本主义制度不变,保持其原有优势而采取的对策,即特区高度自治是手段,根本目的是为了“一国”,为了收回中国所属领土主权,为了祖国统一与强大。且特区政府从属于中央政府,即是中央政府管辖下的特殊地方政府。因此,在中央政府与特区政府的关系上,中央政府占主导地位,特区政府为从属地位。根据《香港特别行政区基本法》(以下简称《基本法》)的规定,中央政府负责涉及中国对香港主权的事务,包括外交事务、防务、紧急情况下宣布港澳进入紧急状态及宣布中国法例在港澳实施,还包括中国的一些成文法如《国旗法》等在香港适用,《基本法》的制定、解释、修改权在全国人民代表大会及其常务委员会,特别是《基本法》的附件一规定,特区行政长官产生方式的修改要得到全国人大常委会批准,这实际上规定了中央对香港政制发展的主导权。香港中文大学前政治与行政系主任关信基教授早于1991年指出,回归后香港只是依赖中国存在的政体,香港的民主发展,中央政府的取态起决定性作用。①
特区民主选举产生的政府不仅要向选民负责,也要向中央政府负责。特区作为“一国两制”地区,其选民选举所产生的行政长官,他不仅要向选民负责,还要向中央政府负责。如《基本法》第45条规定,香港特区行政长官在当地根据协商产生,由中央人民政府任命;《基本法》第48条规定,行政长官提名并报请中央人民政府任命主要官员。因此,行政长官及其领导的特区政府不仅要向其选民负责,还要向中央人民政府负责。
2.作为资本主义地区的特区,政治制度与西方国家有共性
“两制”决定了特区实行资本主义制度,“高度自治”决定了特区的权力高于一般地区。作为高度自治的特区政府,具有比一国一制下的地方政府更大的权力,且具有相对独立性,拥有特区内部事务管理方面的管理权,包括行政、立法与司法权。行政权包括管理特区政治、经济、社会治安、市政设施、文化教育、社会福利等各种事务,立法权包括特区所有内部事务之法例法规的制定、修改和废除,司法权则包括从初审到终审的所有司法权。特区还有自行处理有关对外事务的权力以及有权组成自己独立的代表团直接参加最高国家权力机关的工作,行使宪法赋予人民代表的一切权利。
特区作为高度自治地区,以及不同于国家主体制度的地区,其民主制度发展自然也不同于国家主体的制度,会有其自身发展道路与规律,因此《基本法》只是对香港民主制度发展作出了一些原则性的规定。事实上,香港作为资本主义地区,其民主制度必然会具有资本主义民主制度发展的一般特点,包括相似的民主理念、选举文化、政党政治、法律以及权力制衡和监督机制等,也包括相似的代议制度,即通过选举代表自己意志的议员进入议会间接参加特区事务的管理。因此,议员向选民负责,代表人民在议会中行使立法权与监督政府的权力;行政长官也由选举产生,因此他也要向选民负责。
(二)香港选举制度的特点
香港真正意义上的选举历史很短,即“九七”前途问题提出后才开始,经过20多年尤其是回归后10多年的发展,已经具有一定规模,并形成自身特点。
1.香港行政长官与议会独立选举产生
1985年以前,香港总督高度集权,独揽行政、立法大权,政府高官及立法局议员均由其委任,这时立法局完全是总督的咨询机构。回归后,香港行政长官与立法会各自独立选举产生。在《基本法》中,对行政长官与立法会的选举均作了规定,最终都是由港人普选产生,因此双方互不隶属,互相独立,形成相互制衡的关系。
2.香港行政长官不能为政党人士,使行政长官选举不是主战场
根据《香港行政长官选举条例》,第一届至第三届行政长官选举由选举委员会产生,而且规定第一届行政长官不能是政党人士,虽然第二届及之后的行政长官候选人可以是政党人士,但是当选后必须退党。而且行政长官由选举委员会选举产生,因此香港政党虽可参与行政长官选举,但不是主战场。香港政党的主战场是参与议会选举争夺议会席位,这就包括争夺区议会及立法会议席。