中图分类号：C932.4 文献标识码：A 文章分类号：1674-7089(2012)02-0018-08 一、科学决策理念的落实与政策咨询网的构建 公共政策是政府在有限的公共资源供给与公众需求不断增长的基础上，需要更多公共资源配置的矛盾状况甚至冲突的情境下采取的有效行动策略。公共政策活动中科学性和民主性程度的高低，历来是衡量政府及其首脑战略和策略智慧高低的标尺。因此，大凡有抱负、试图有所作为的政府及其首脑都会在科学、民主决策上下足功夫。 新一届澳门特区政府在这方面有强烈的自觉意识，并立志在科学决策上有所作为，初步形成了一套积极进取的新理念。在竞选新一届特首参选的政纲中，崔世安先生就明确提出要通过制度创新来完善特区政府政策制定机制的具体构想。他认为，加强政策研究的力量，提升政策研究的水平，确保特区政府政策制定的科学性、系统性和前瞻性，是提升政府的政策制定能力，确保政策可操作性的保障。因此，需要完善政府建制内部的政策研究机构，设立高层智库中心，增加专职政策研究人员的编制，扩大专职研究人员的队伍。同时，鼓励高校和民间政策研究机构进行交流和合作，力求多角度、全方位地为政府政策制定提供多种政策方案，实现政府决策的科学化。[1] 如同一个人需要两条腿才能健步如飞一样，科学决策还需要民主体制的支撑。崔世安先生就任特区的第二届行政长官，在其首个财政年度施政报告中，就进一步旗帜鲜明地提出：“在澳门新的历史阶段，特区政府尤其强调‘阳光政府’和‘科学决策’这两大理念”，明确地将其作为特区政府施政的首要范畴和突破口之一。[2]阳光政府和科学决策不是两个随便拼凑起来的构想，而是紧密联系的整体。一个范畴体现了民主的要求，一个范畴则体现了科学的品质，两者有机结合起来作为治澳理政的两大支柱，既突出了阳光政府中科学决策的内涵，又强调了科学决策在阳光政府中的核心地位。因为不构建阳光政府，就谈不上科学决策。一个不透明、不民主的政府是不会想到，也不愿做到科学决策的；而一旦缺乏科学决策，在解决面临的公共问题、保障公共利益时，只习惯于少数几个人说了算，阳光政府的建设也就只能是一句空话。 科学决策是公共政策制定、实施、评估中的关键性环节。决策科学了，好的政策行动方案再经过宣传、推介、倡导，认真地加以贯彻落实，就会产生好的绩效，公共资源就能得到有效率的配置，公众就会满意。但要获得科学、民主的决策，就需要设计和提供好的前提，其中很重要的方面就是要有充分的、高质量的政策咨询。美国著名公共政策学家威廉·N.邓恩在谈到现代公共政策分析时指出，与简单社会的传统政策思维不同的是，现代社会中的政策思维，面对的是全球的、区域的和地方的多重政策环境；需要思考的是包括武器扩散、环境污染、恐怖袭击、自然灾害、传染病、食品安全、经济危机等等在内的多重问题；遇到的是包括政策决策者、公众、利益群体、政策分析者等在内的多重利益相关者；政策分析人员和决策者必须在政治、文化、经济、社会等各个领域中有关规制的、自我管制的、分配的、再分配的等多重政策形态中活动。一句话，现代公共政策活动，特别是政策决策是人们在复杂世界中进行的复杂思维。[3]要解决复杂世界中的复杂思维问题，没有足够的由政策咨询网络汇聚起来的政策知识和智慧支撑以及现实的利益协商平衡，仅仅依靠政府首脑和官方机构中少数智囊的聪明才智，是断然对付不了的。 政策咨询网络只是公共政策活动中社会网络的一个组成部分。公共政策学科发展中社会网络观念的源头，可以追溯到20世纪80年代初社会学家对人的行为中社会网络的探索和政策学家从上世纪50年代到80年代对政策决策中亚政府系统作用的揭示。社会学领域很早就有研究社会关系中权力交换的传统。到了20世纪80年代，鲍特(Burt)着重对社会活动中结构行为的二重性以及网络形态与行为者相互影响进行了研究。另外，社会学家诺克与库克林斯基(Knoke & KuKlinski)则提出了社会网络的一些基本假定。其研究表明，在人类活动中，社会网络中相互联系的实体被概念化为点或结点。结点可以是个人、群体，也可以是家庭、公司、国家。联系可以是信息、金钱、商品、服务、感情、尊重、权力。网络中的结构是结点间联系的形式，社会网络结构具有“露出的特性”。网络分析的目标就是描述相关结点的联系模式和解释不同模式的驱动力。 在公共政策学界，美国学者弗里曼在1955年就强调了在政策制定研究中不能忽视亚政府问题。要特别关注行政官僚、国会议员和利益集团相互作用所形成的政策亚系统。洛伊则在1964年分析了政策制定中由中央政府机构、国会委员会和利益集团之间构成的“铁三角”式的封闭型控制圈。赫克罗在1978年在对联邦政府决策过程进行细致分析后指出，在多元社会中存在着“议题网络”，它是围绕特定政策问题形成的参与者的松散网络。到20世纪70年代后期，英国政策学者罗德·罗兹运用政策网络概念分析英国中央与地方政府之间存在的府际关系，认为两者的互动呈现出多元竞争和复杂的博弈态势。他用“府际关系网络”来取代传统的“中央－地方关系”的表述。至20世纪80年代后期，罗兹和马什对政策网络的研究更为成熟。他们致力于三个层面的政策网络研究：宏观层面上分析的是二战后英国政府的府际关系；中观层面上分析的是中央和亚中央的政治和政府组织之间存在的各种关系；微观层面的分析重点放在特定行动者(个人和组织)的行为上。他们将政策网络的各种类型按照整合程度由高到低排列为一个谱系：政策社群、专业网络、府际网络、生产者网络、议题网络。 在公共政策研究中，社会网络可以作为观察和解释现行政策活动的工具。社会网络是处于亚政府层面上的组织内部和组织之间的细微的关系集合体。在组织内部和组织之间总有许多非正式的关系，借助于网络可以对政策的细小差异和运行中的变动做出有说服力的解释。社会网络还是利益中介。围绕具体政策，不仅对具有独立性、自主性的利益集团、机构、组织具有影响力，而且利益团体、公众群体和个人也会组合起来，对政策的运行产生影响。在没有大的利益集团或独立性的利益集团在场的情况下，政策的运行只能借助于网络关系来解释。政策网络还可以用来指明社会政策活动的层次。从国际社会到国家、从国家内部的中央层次到地方层次、再到基层，存在的是多种政策活动。每一个层次上的政策活动都构成一个政策网络。这种不同层次的政策网络概念与社会治理的不同层次可以对应起来。
