中图分类号：D676.58 文献标识码：A 文章编号：1001－4225(2012)01－0074－07 一、前言 按照英国“非殖民化”计划中有关建立“代议政府”或“责任政府”的标准，1980年港英政府设立区议会，开始推行代议政制，政治性社会组织随之出现。虽然理论上对香港的政治性社会组织的定性有“政党”或“政团”之分别[1]，但是无论依据《公司条例》或《社团条例》登记，它们的参加选举、扩大政治力量和同盟、开展议会斗争、监督制衡政府等行为特征，都印证了“政党是人们为通过共同努力以提高民族福利，并根据某种他们共同认可的原则而结成的组织”。[2]从20世纪80年代的三级议会(区议会、市政局、区域市政局)选举，到90年代的立法会的部分直选，政党逐渐发展成熟，影响日趋扩大，如2007年行政长官候选人梁家杰系由公民党推出，标志着政党候选人的出现。今日之香港政党包括最有影响力的民建联、民主党、自由党和其他比较活跃的公民党、香港民主民生协进会、前线、社会民主连线、四五行动、市民支持爱国民主运动联合会以及民间人权阵线等。虽然发展空间有限、力量羸弱，但政党都面临着“双普选”(以下简称普选)带来的发展契机。《基本法》第45、68条规定了普选的目标，2007年12月29日全国人大常委会通过《关于香港特别行政区2012年行政长官和立法会产生办法及有关普选问题的决定》，明确了香港普选的时间表，即2017年普选行政长官；在行政长官普选后，立法会全部议员亦可以由普选产生。人大常委会副秘书长乔晓阳和特区行政长官曾荫权均表示“2017年可以普选产生行政长官后，可以在2020年实行立法会普选”[3]。政党政治成为各种社会力量及其利益诉求的主要整合模式之后，政党发展取决于自身的理论规划和组织构建，如利益代表的社会整体性、系统性和纲领性、组织化程度等，其核心将是满足市民的需求，督促香港政府重视社会保障行政。 二、政党发展之外部环境 功能组别选举促使政党产生并发挥影响力，普选既为政党发展突破了前者之空间局限，也仍坚持政党活动不得逾越之规律。 (一)普选为政党发展创造了条件 “宪法规定普选……这是世界上最进步的制度”[4]，其意义不仅在于确立民主的基本形式，更促进了政党政制的发展。一方面，事实上“政党的发展被证实先于民主……它的产生，为政治上的盟友共同保卫他们所支持的政策、所拥护的政府，提供了一种方式。政党使政治成为可预测的事业与统治工具”[5]。从功能组别向普选过渡，就是政党推动的民主实践过程；另一方面，现代民主不可能离开政党，它是公权力行使的责任性、透明度和有效性的保证。因此，普选提高了政党在香港政治中的地位并成为政党演进的平台。 一者，普选不是公权力的独角戏，其发动和组织等浩大工程需要政党内的专业人士的支持；二者，政党积极参与民主进程，既推动了香港社会对民主价值观的认同，也使政党参与政制发展必须遵循法治精神和代议制路径；三者，有效率的行政体系，既要求公务员系统的政治中立——政务官向所有政党开放，也使得行政决策必须取得立法会的支持。“虽政党之为用，不少深恶痛绝之人。然现代政治不能一日离开政党，是为显而易见之事。”[6]参加普选未必是政党的专利，但政党确以参加选举为价值存在，此为民主之常态。因此，香港政党必然活跃于普选，并影响立法和行政。 (二)普选为政党发展划定的“红线” 政党是公私两域联系的纽带，民主需要政党，但是政党行为不能危害民主本身，这就要求政党的活动限于影响政府决策，却不能进入到政府的决策过程，否则会形成戕害民主的“政党治理，即治理功能实际上是被获胜或政党联盟掌握或垄断”。[7]因此，香港政党的政治影响力以“不妨碍行政恪守政治中立”为限，其活动应受到《基本法》和香港有关法律的限制。 首先，《基本法》第99条规定公务人员必须“尽忠职守”，根据2002年建立的政治委任制度，行政系统内的公务人员包括行政长官、政务委任官员(政务官)和普通公务员(事务官)。其次，香港的管治团队中的普通公务员队伍，因其事务性而有信心在普选后延续政治中立的传统，遵守《公务员守则》第2.2条之规定，将政治中立作为基本信念。第三，《基本法》第47条规定行政长官必须“廉洁奉公、尽忠职守”，《第一任行政长官人选的产生办法》第5条规定：“有意参选第一任行政长官的人士应以个人身份参选。具有政治性团体身份的人士在表明参选意愿时必须退出政治性团体。”《行政长官选举条例》第31条规定：“胜出的候选人须声明他不是政党的成员。”作为统领政府的行政长官，特首即使有党派背景，但也必须保持名义上的政治中立。第四，《政治委任官员守则》第1.1条将政治中立列为政务官的基本信念。政治委任制度使得有政党背景的人员能够进入行政会议，有可能影响行政决策的公平性。因此政务官的确应该遵守政治中立的惯例，至少形式上与政党划清界限。 法律规定之实效在于普选使政党染指行政成为有害自身的危险行为。普选意味着选民作为旁观者，他们将根据政府决策及其利益分配的结局，“据其内在的信念，他自己归属于何方，且须把谁视作志同道合者或者敌手”。[8]如果行政长官、政务官的决策及公务人员的施政过于表现出政党倾向，会在民主已较成熟的香港社会引起强烈的反响和舆论声讨，从而影响政党的政治声誉。因此，试图突破《基本法》及有关法律中设定的“政治中立”的“红线”的政党，选票会给予其相应的回应。
