高校绩效审计刍议

      1986年，最高审计机关国际组织第12届国际会议（澳大利亚）《总声明》指出，“除了合规性审计，还有另一种类型的审计，它涉及对公营部门管理的经济性、效率性和效果性的评价，这就是绩效审计”（王学龙等，2007；孙平，2010）。绩效审计又称“三E”审计。高校绩效审计是对高校教育资源配置的经济性、效率性和效果性的审查和评价（秦宇等，2008），重点关注在实现高校发展目标过程中所使用的各类教育资源成本的经济性，即高等教育支出是否节约，有无损失浪费；高校在履行人才培养、科学研究和服务社会等职能过程中教育资源投入与产出的关系，即为取得同样的教育成果，高等教育资源占用和消耗的程度，以及教育资源投入是否达到预定的目标和效果。

      一、我国高校开展绩效审计的必要性

      1.高校绩效审计是现代审计发展的必然方向。

      从国际审计发展来看，绩效审计与现代审计的产生和形成过程同步，它发端于20世纪40年代中期，发展于20世纪70～80年代，到90年代基本实现了由传统财务审计向绩效审计为中心的转变（张雅，2007；谢家启，2007）。目前，绩效审计已在世界各国广泛开展，并在许多国家政府审计工作中占有相当大的比重，例如，美国绩效审计占政府审计工作量的比例达90%以上。其次，绩效审计职能范围日益扩大，不断向政治、经济、军事、文化、教育、社会、生态环境等领域延伸。第三，绩效审计已取得显著的成果，一是节约了大量社会资源，如英国国家审计署开展的绩效审计，平均每1英镑的审计成本能给社会带来8英镑的资源节约；二是促进了政府部门管理水平的提高和服务质量的改善（张健，2006）。为适应现代审计发展潮流，提高审计的层次与水平，高校开展绩效审计是必然的发展方向。

      2.高校绩效审计是加强公共财政支出监管的必然要求。

      西方绩效审计发展的一个重要原因是新公共管理运动的兴起，这场声势浩大的行政变革，使政府等公共部门绩效管理和绩效评估得到了更为广泛的认可。在我国，随着市场经济的发展和政治生活日益民主化，公民的主体意识不断增强，对公共财政支出绩效监管提出了更高的要求。高等教育属于准公共产品的范畴，高等教育经费中财政性教育经费占绝对比例，且近年来政府投入不断增加，据中国教育经费统计年鉴的数据，2006～2010年近五年间，我国高等学校（包括高等本科学校、高职高专学校和成人高等学校）的教育经费收入总量从3 057.86亿元增长到5 629.08亿元，年均增长率16.48%，其中财政性教育经费总量从1 302.52亿元增长到2 965.32亿元，年均增长率22.83%；财政性教育经费占教育经费总收入的比例由42.6%增长到52.68%（详下表）。高等教育财政性支出作为公共财政支出的重要组成部分，需要通过开展高校绩效审计，提高教育资金使用效益，确保纳税人的钱真正用在刀刃上，推进公共受托责任有效履行。

      

      3.绩效审计是提高高校治理水平的重要手段。

      《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》明确提出，高等教育的发展任务是全面提高高等教育质量，提高人才培养质量，提高科学研究水平，增强社会服务能力，优化结构办出特色。当前，随着我国高校规模扩张的逐步完成，高等教育已从“精英教育”转变到“大众教育”阶段，教育投入从硬件建设投入为主转变到软件建设投入为主，从外延发展转变到内涵发展，正努力建成一批国际知名、有特色、高水平的高等学校，加快建设世界一流大学和一流学科。但与此目标以及公众期望相矛盾的是，我国高校长期以来存在资源配置不合理、经费使用效率低下等制约可持续发展的状况，例如，2009年中央教育科学研究所高等教育研究中心采用国际通行的惯例，对教育部直属高校中的69所进行投入与产出的绩效评价，结果显示：近半数高校在2006～2008年的3年间呈现出“高投入低产出”的特点。因此，迫切需要通过绩效审计，加强高校内部管理，降低办学成本，提高高校治理水平，从而推进完善中国特色现代大学制度建设。

      二、我国高校绩效审计开展现状及原因分析

      目前，我国高校的审计工作大都仍以财务收支审计为主，根据中国内部审计协会的调查，高校审计项目中财务收支审计占到了43%，对工程项目的审计占到14%，效益的审计只占到8.5%，绩效审计只在审计高校基建专项资金时使用，对高校经常性经费的绩效审计还没有开展（张健，2006；张学平，2009），这与现代审计的发展要求相差甚远。

      1.高校缺乏开展绩效审计的理念。

      长期以来，我国高等教育存在资金短缺与资源使用效率不高并存的结构性矛盾，特别是前几年高校规模扩张引发的“圈地贷款”热潮，给高校造成巨大的债务负担和金融风险，2006年中国社科院发布的社会蓝皮书显示，中国公办高校银行贷款超过1 500亿元，有的高校贷款已高达10亿元至20亿元。在此背景下，这些高校更多地关注政府财政支持力度和多渠道筹集资金，以争取更多的教育经费来缓解高校财务运行压力。近几年，政府也逐步意识到高校作为非盈利机构大规模举债所带来的负面效应，不断加大公共财政高等教育投入，教育部和各省（市）教育行政部门也积极采取各项措施，推进高校债务化解工作。但是由于长期的惯性思维，始终将教育资金管理的重心放在争取经费上，对高校整体工作缺乏统一规划，特别是专项教育经费和科研经费的申请往往带有一定的随意性，造成预决算“两张皮”的现象。这种“重申请，轻管理”的思想和理念必然造成对绩效审计需求不足，对教育资金绩效情况关注不够。