基于目的性的人民银行内部控制审计发展策略研究

      基于“目的性”的深层次原因分析

      人民银行内控审计面临的主要困境，主要是内审人员甚至管理层内部控制审计的理念还不够深刻，对于“目的性”的认识模糊，阻碍了内部控制审计的进一步发展。因此，必须借助“目的性”的视角，分析造成当前困境的深层次原因。

      （一）人民银行开展内部控制审计的“目的性”

      人民银行最新内部控制审计方案中对开展内部控制审计的主要目的表述为：“通过对内部控制构成要素的测试与分析，促进人民银行分支机构建立充分、合理的内部控制体系，确认各项职责的履行遵循法律法规和内部管理的要求，信息真实、资产安全，提高业务运行的效率，改善各项政策或措施的效果。”不难看出，人民银行开展内部控制审计是促进内部控制体系的建立，并通过持续的审计监督，使其不断完善。同时，将内部控制审计定位为“确认”的职能，以合规审计作为内控审计的主要开展方式。

      （二）“目的性”定位的模糊

      开展内部控制审计的目的还存在一定问题。一是在内部控制系体不明确、维护不畅通的情况下，应以促进内部控制体系建立健全为主要目的。当前的定位比较偏向于内审确认职责的发挥，对于控制活动的过分关注，使得内部控制审计短视的现象尤为明显，导致了其与履职审计、全面审计的区别度不高。同时，对于促进内部控制体系建设的忽视，使得内部控制审计在对其他控制要素的审计过程中抓手严重不足，长此以往，很难实现内部控制体系健全的目的，形成恶性循环。二是过分强调“确认”职能，阻滞了先进审计理念的渗透以及其他审计技术的应用。确认和咨询作为审计的主要两项职能，结合得越来越紧密。合规性审计作为基础，绩效审计、风向导向审计等先进审计方法在此基础上可以发挥更好、更大的效用。而目前人行内部控制审计还局限于合规审计，造成了其审计水平的停滞，很难实现“促进内部控制体系建立健全，提高业务运行的效率，改善各项政策或措施的效果”的目的。

      人民银行内部控制审计的发展策略

      在目前人民银行分支机构内部控制体系的现实水平情况下，内部控制审计开展的目的应有所侧重，凸显“促进内部控制系统建立健全”的主要目的，相机抉择发展策略，适应审计对象的实际情况，充分发挥内部控制的效果。

      （一）内部控制审计的“三步”发展策略

      人民银行内部控制审计的开展应该基于分支机构总体内部控制体系建设的程度，并据此作为开展内部控制审计的目的定位，实施与该目的紧密联系的相应审计方式和手段，以促使目的的有效实现。笔者认为，人民银行内部控制审计发展应采取“三步”策略。具体见图：

      

      （二）人民银行开展内部控制审计的短期策略

      当前人民银行开展的内部控制审计应该是对于内部控制审计的积极探索和尝试，但鉴于目前发展困境以及转型的迫切需要，应基于人民银行内部控制审计的“三步”发展策略，认真分析目前人行各分支机构的内部控制体系建设水平，确定内部控制审计的主要目的，并以此规划短期发展策略，确保目的的有效性。

      1.内部控制审计应深层次、制度化。目前，人民银行内部控制审计的制度设计层级不高，每年出台内部控制审计方案指导内部控制审计的目的性不强、指导性不明确，应该配合《指引》出台内部控制审计制度，将内部控制审计制度化。

      2.尽快建立一套符合人民银行实际的内部控制评价体系。该体系应主要对内部控制系统进行测试与评估，重点关注内部控制系统运转的畅通性、内部控制环境。

      3.开展内部控制体系的全面评估工作。评估工作可以采取自我评价+交叉评估的方式，各分支机构应建立较为完整和全面的内部控制体系，以此为基础，开展内部控制体系的全面建设，也有利于内审开展监督工作。

      4.进一步完善现有内部控制审计的审计方案。应将审计重点转移到对内部控制体系的评估方面，审计内容与审计手段应进行相应的调整，审计报告应突出审计发现与控制体系的关系，着力促进被审计对象内部控制体系建设。

      （三）人民银行开展内部控制审计的中长期策略

      从中长期来看，人民银行各分支机构在全面建立内部控制体系的前提下，内部控制审计应逐步转变审计重点，向第二步、第三步逐步转变，以便于内部审计更好地发挥确认与咨询的作用。

      1.继续对《指引》和内部控制审计制度进行修订和完善，紧密联系人民银行分支机构内部控制体系的总部水平，修订符合实际且借鉴先进控制理念的制度设计，使得分支机构能够有章可循地推动控制体系建设，也为内部审计更好开展内部控制审计提供指导。

      2.积极研究和推动先进审计技术在内部控制审计中的应用。一是在以合规性审计为主导的第一、二步阶段，推动风险导向审计在内部控制审计中的应用，从风险管理的角度出发，对内部控制制度设计的合理性进行分析，并通过符合性测试、穿行测试和有效性测试进行内部控制执行情况审计。二是在第三步阶段，应研究绩效审计与内部控制的融合，重点关注业务效率的提高以及政策、措施的效果，同时也要对控制成本进行绩效评价。