国家治理是对公共权力配置和运用的制度安排，国家治理的过程是不同的机构分别承担决策、执行和监督控制的职责，并形成相互联系、相互作用和相互依赖的决策系统、执行系统和监督控制系统的过程。政府预算分配是国家权力的集中体现，公共权力的配置和运用过程必然涉及公共资源的配置（预算编制）、实际运用过程（预算执行）和结果（决算）等预算管理过程。政府会计和政府审计作为两种不同的反映预算分配和结果的制度安排，是国家依法反映、监督和评价经济社会运行背后的公共权力及其所掌握的公共资源运用情况的制度安排，是保持国家可持续发展的善治状态的内在需求。充分整合和协调发展政府会计与政府审计，改善政府会计信息含量和质量，实现对财政资金的动态监控，优化社会资源配置，减少财政资源的非效率性漏损，是提高财政科学化、精细化管理水平的重要支撑。 一、文献述评 国际组织和学者普遍认为，健全而透明的政府会计系统对于财政可持续性发展具有深远影响（OECD，2002；IMF，2007；IFAC，2011）。我国自1998年实施的现行预算会计体系在强化财政预算管理等方面发挥了重要作用。自2000年以来，我国政府部门和学者从制度供给与需求、国际比较、政府会计制度和准则构建等方面对政府会计进行了研究，普遍的观点是：随着我国政府职能的转换和公共财政管理体制的改革，我国当前的预算会计制度越来越滞后于公共财政管理的信息需求，无法有效实现预算控制和财务管理的目标（赵建勇，2001；李建发，2001；荆新，2003；张琦等，2009；戚艳霞等，2010）。我国尚未形成能够全面反映政府经济资源、现时义务和业务活动全貌的政府会计体系（刘玉廷，2004）。 政府审计作为公共治理系统中的监督控制系统，能够通过发挥“免疫系统”功能，促进健全财政体系、保障公平正义、发挥政策导向、强化问责机制和提高预算绩效（刘家义，2012）。政府审计制度通过对利益相关者在社会资源流转过程中的会计记录的复核和监督，确保了对资源使用过程和结果的公正评价，有助于实现政府治理的各项目标（马曙光，2009）。政府审计逐步向财务审计和绩效审计兼顾的方向发展，对完整的政府会计体系的构建提出了要求。政府审计咨询功能的发挥能够促进政府会计信息的完善（路军伟、陈希晖，2006；张曾莲，2010）。陆晓晖（2011）进一步从制度变迁视角分析了国家审计对于政府会计改革的推动作用。 综合政府会计和政府审计的实践发展历程和理论研究状况，我国政府会计和政府审计的研究还处于“相对静态分离”状态，仅有极少数学者研究了两者之间的互动关系。在我国既定的公共财政管理体制下，政府会计与政府审计之间的相互作用机制是怎样的？两者之间实现协调发展的理论必要性和现实可行性是怎样的？如何实现两者的有机协调和整合？这些问题还缺乏充分的探讨。本文从理论和实践角度对上述问题进行分析，并立足于我国现实需求探讨实现两者动态协调和制度优化需要做出的改进。 二、政府会计、政府审计与公共治理的作用机制 从世界各国的经验来看，良好公共治理的主要内容和基本要素包括：信息的公开、透明，政府活动的合规性，对政府的问责制和政府的责任履行，政府管理活动的有效性。由此可见，公共治理理论和实践强调政府会计信息的基础性作用，以及会计监督、信息透明度和政府绩效评估等方面的重要性。从社会发展和国家治理的角度来看，政府会计的健全和政府审计的深入开展是社会民主意识不断提高和社会法治建设不断完善的产物，完善的政府会计和审计体系是实现政府内部均衡机制和良好国家治理的内在基本需求。 公共治理结构是界定公共部门的利益相关各方权利的一系列制度安排，会计准则和会计制度作为公共治理的工具或手段，有利于利益相关各方对经济事项达成共识并签订契约，同时，监督制度也体现为一系列显性或隐性的契约安排，依据会计准则和制度而得到的数据是履约的基准（李连军，2007）。根据道格拉斯·诺斯的“制度——行为——绩效”研究范式思路，更完善、质量更高的政府会计和审计监督制度，能够减少委托代理关系链条中的信息不对称，提供更高质量和更高透明度的信息集，从而改变信息使用者基于信息集对不同决策选择的期望值，引导决策者的决策行为与良好公共治理目标保持一致，改善资源的有效配置和社会资源的整体效益。所以，会计制度变迁是由政府财政部门主导的一系列会计改革行为，其经济后果是降低交易成本和提高经济绩效。 现代政府审计与国家治理有着密切的相互关系。Pollitt（2003）认为政府审计能够以四种角色发挥作用：作为公共会计师，提供旨在改进公共组织受托责任和透明度的报告；作为管理顾问，帮助公共组织发现问题和自我改进；作为研究性组织，创造、发现或区分公共部门和项目运作的新知识；作为裁决者，评判公共组织的行为合法性。政府审计通过对经济活动的审核、评价和控制等监督活动，揭露不符合公认标准、违背公共资源管理的合法性、经济性和效率性的现象，保证国家公共资金的安全和效益，维护国家经济社会的健康运行。比如，通过预算执行和决算（草案）审计，可以揭示预算编制不细化、资金配置不合理等预算编制环节的机会主义行为，和支出不实、超预算购置等预算执行阶段的机会主义行为，进而推动公共契约的完善，减少逆向选择和道德风险，促进良好国家治理的实现。 政府会计和政府审计是良好公共治理实现过程中的必要因素。联合国全球治理委员会（1995）强调“治理不是一套规则，也不是一种活动，而是一个过程，治理过程的基础不是控制，而是协调……治理不是一种正式的制度，而是持续的互动”。为此，良好公共治理的实现需要健全的政府会计制度和审计制度的相互融合和共同支持，实现政府会计与政府审计的整合协调和优化发展是良好公共治理的内在要求（如图1所示）。在当前的国内外环境下，立足国情，推进政府会计改革和建立完善的政府会计体系，提供全面的有关预算单位和各级政府预算收支信息、资产负债状况、成本绩效情况的数据，同时发挥审计的预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，实现政府会计与政府审计的协调发展，是推进政务公开，提高政府财政透明度和健全公共财政体制的必然要求。
